美国证券交易委员会的首席执法官 - 彭博社

斯蒂芬·M·卡特非常生气。在近两年的时间里，证券交易委员会的律师一直在调查关于美国银行证券（BAC）的高管在交易股票时是否提前知道可能影响市场的评级变动的指控。但美国银行公司的这个部门仍然没有交出证券交易委员会所要求的许多电子邮件和文件。

厌倦了这种拖延，通常温和的证券交易委员会执法部主任卡特于去年12月3日致电当时的美国银行总法律顾问保罗·J·波尔金，并对他进行了严厉指责。据知情人士透露，卡特说：“如果你不知道[拖延]，那真是遗憾；如果你知道，那更是遗憾。”两周后，美国银行董事长兼首席执行官肯尼斯·D·刘易斯来到卡特在华盛顿的办公室，试图弥补。尽管如此，美国银行还是付出了高昂的代价。卡特对该经纪单位处以1000万美元的罚款——这是因未能配合证券交易委员会调查而首次在独立案件中处以的罚款。而且，美国银行仍面临非法交易的可能指控，以及更多的高额罚款。

卡特正在全力以赴。这位42岁的律师在2001年10月安然公司首次公布重大亏损后几天被任命为执法部负责人，他正在将自己的部门重塑为一支精英警察部队，巡逻美国公司的董事会和高管办公室。利用新法律并掌握比前任更大得多的预算，卡特正在采取强硬手段和更严厉的惩罚，提醒首席执行官、董事、律师、银行家和会计师，证券交易委员会将更加积极地追究他们在财务不当和隐藏利益冲突方面的责任。“我们正在努力改变行为，”卡特说。“人们必须习惯新的思维方式。”

他的目标是毫不妥协地让市场对投资者更安全、更透明，通过消除华尔街的不良习惯。企业律师将不再被允许签署模糊的股东报告，这些报告隐瞒的信息远多于揭示的信息。银行必须确保客户不会利用他们的金融交易来制造虚假的收入或隐藏债务。而经纪人必须明确说明他们的服务报酬来源，并揭示可能使他们的利益与客户利益相对立的冲突。

卡特勒得到了至关重要的支持，以使这一努力取得成功。尽管根据一些说法，证券交易委员会主席威廉·H·唐纳德森，这位华尔街老兵，可能在让持不同政见的股东更容易罢免公司董事的提案上犹豫不决，但他全力支持卡特勒及其执法工作。这一点至关重要：执法主任在设定优先事项、调查和发展案件方面拥有巨大的自由，但他们需要主席的支持才能提出指控。这对两人每周会谈几次，唐纳德森会定期打电话给卡特勒，询问当前案件并建议新的目标。实际上，由于主席避开公众视线，执法部门往往成为证券交易委员会的公众面孔。唐纳德森说：“我对这个部门和史蒂夫充满信心。他是一位杰出的领导者，并且非常有创造力。”

他不得不迎头赶上。当华尔街丑闻在2002年爆发时，证券交易委员会措手不及。纽约州检察长艾略特·斯皮策在两年内两次羞辱了联邦政府。他对分析师利益冲突和共同基金交易滥用的调查——这些领域是该机构监督职责的核心——使证券交易委员会显得无能，像是在开车时打瞌睡。一位前证券交易委员会律师说：“[斯皮策]让我们感到尴尬。”

清理房屋 -- 否则

为了恢复该机构的卓越地位，卡特勒与斯皮策建立了工作关系，并严厉要求他的团队取得成果。现在，证券交易委员会的执法部门再次引领潮流。例证A是卡特勒努力迫使华尔街自我反思的重大举措。去年九月，他挑战金融公司对其运营进行全面审查，以根除已成为普遍做法的隐性冲突，并向证券交易委员会报告他们如何管理这些冲突。如果他们不承认并解决问题，他们将面临额外的处罚。“许多不良做法以一种潜移默化的方式演变，”卡特勒说。这项审查“要求公司停下来重新评估。”

自我检查是一种巧妙的方式来扩展证券交易委员会的资源。证券公司对此非常重视。摩根士丹利（MWD）指派前斯皮策副手埃里克·R·迪纳洛负责其内部清理。“这是一个聪明的举措，”一位现在为证券公司提供咨询的前证券交易委员会律师说。“每个人都意识到，如果他们不这样做，而问题在未来浮出水面，他们将毫无防备。”

这仅仅是开始。证券交易委员会的内部人士和辩护律师表示，该机构还有很多指控要对共同基金和对冲基金提出。卡特勒还在扩大证券交易委员会对守门人的攻击——那些为公司提供建议并有时协助其欺诈的审计师、律师和银行家——通过针对曾为公司提供咨询的董事和律师，例如安然和世界通信公司，这些公司在会计失败后崩溃。他正将目光瞄准那些未能监管分析师与投资银行家之间交易的华尔街高管。他的团队正在调查一些公司的债券业务是否在拍卖截止日期后接受了优先客户的投标。

卡特勒的零容忍策略激怒了许多金融和法律专家。私下里，华尔街人士表示，他们担心如果自我检查漏掉了什么可疑的东西，证券交易委员会（SEC）会嗅出并严厉惩罚他们。“这是SEC有史以来最不祥和威胁的事情，”一位参与过审查的前SEC律师说。企业辩护律师表示，卡特勒和他的团队走得太远了：偷工减料，践踏客户的法律权利，施加过高的罚款，并对高管们广泛使用终身就业禁令。“发生了灾难性的变化，”一位律师说。“工作人员放肆且不讲理。”

SEC的目标越来越多地反击。在截至3月31日的六个月内，该机构在其提起的案件中有45%需要提起诉讼，高于2003年全年38%的比例。然而，法院并不是卡特勒目标的避风港。在同六个月内，SEC在美国地方法院赢得了九场审判中的八场，并在所有九场由行政法官审理的案件中获胜。

卡特勒并不在意他的批评者。随着全国对金融犯罪的愤怒，他正在抓住历史性的机会，带领他那由1100人组成的执法团队，致力于彻底改革华尔街和美国企业的文化。在一系列诉讼和和解中，卡特勒正在打造新的法律策略，以使SEC的规则得以实施。一个例子是：他对守门人的广泛攻击，以使他们对客户财务报表的诚实负责。去年，SEC对摩根大通（JPM）、花旗银行（C）、美林证券（MER）和加拿大帝国商业银行提起指控，指控他们帮助安然公司欺诈投资者，赢得了4.16亿美元的和解。

卡特勒还充分利用了2002年萨班斯-奥克斯利公司改革法案下SEC的增强权力。他毫不犹豫地探索法律的边界，有时甚至在SEC的五位委员之前制定政策。今年12月，他通过对法律的创造性解读，对Marque Millennium Group Inc.的负责人提出了未能监督员工的指控，该公司是一家未注册的对冲基金投资顾问，尽管SEC对对冲基金没有权力。

这与1980年代和1990年代的情况截然不同，那时企业犯罪并不是头条新闻，而卡特勒的前任们则更加谨慎。“执法人员对严厉打击和让那些做错事的人真正付出代价持有抵触态度，”一位机构内部人士承认。“现在已经不再如此。”综合来看，“卡特勒已成为SEC历史上最有效的执法主任之一，”华盛顿大学法学院院长乔尔·塞利格曼说。

无情的逻辑

尽管如此，卡特勒并不是白领界的“脏哈利”。他是两位律师的儿子，在洛杉矶度过了优越的成长环境。他在一所私立高中打过大学水球，并在耶鲁大学获得了学士和法学学位。

驱动卡特勒的是改变现状的渴望。当他在1985年从耶鲁法学院毕业时，卡特勒面试了与联邦上诉法院法官多萝西·W·尼尔森的法官助理职位，尼尔森问他十年后想做什么。“他想要一份能对公共政策产生重大影响的工作，”尼尔森说。“我当场就聘用了他。”在担任法官助理后，卡特勒花了一年时间代表少数族裔油田工人在一起就业诉讼中。

卡特勒的政府薪水只是他在私人执业中可能赚取的一小部分，他对执法人员所揭露的贪婪和欺骗感到震惊。“当世界通信公司的律师在2002年6月公司首次发现38亿美元的会计欺诈前一晚进来的时候，”卡特勒回忆道，“我内心的检察官说：‘这太不可思议了，’而我内心的公民则说：‘这令人沮丧。’”

卡特勒思维敏捷且深思熟虑，以公正著称。例如，在解决共同基金交易滥用案件时，他拒绝与斯皮策合作，强迫基金降低年度费用，认为这与交易违规是两个不同的问题。“我们担心我们是否在做正确的事情，是否达到了正确的结果，”卡特勒的执法部副手琳达·查特曼·汤姆森说。

卡特勒并不是那种喜欢拍桌子的人，他更可能用无情的法律逻辑来压制对手的案件。只需问问五家被指控交易滥用的纽约证券交易所专业公司律师。当谈判在二月中旬陷入僵局时，卡特勒走进了这些公司的律师会议，概述了美国证券交易委员会的案件，并说：“这将在周二下午六点之前发生，否则我们不想再和你们谈，直到我们在法庭上提起诉讼。”一位公司的律师回忆道：“他没有提高声音或感到紧张。但他把[不当行为]钉得很死，并且进行了非常艰难的谈判。”到周二，这些公司同意达成2.4亿美元的联合和解。

在1999年加入美国证券交易委员会之前，卡特勒在现在被称为威尔默·卡特勒·皮克林·哈雷和多尔律师事务所工作了12年。（他与创始合伙人和前白宫顾问劳埃德·卡特勒没有关系。）在那里，他得到了合伙人西奥多·A·莱文的指导，后者如今是证券法律界的院长。“史蒂夫工作非常努力，且非常公正，”莱文说，他现在是瓦赫特尔、利普顿、罗森和卡茨的合伙人。（而且富有想象力：当卡特勒在1993年被要求策划公司的年度撤退时，他通过让律师穿上充气服装进行“相扑摔跤”来放松他严肃的同事们。）

在加入证券交易委员会两年后，他被时任主席哈维·L·皮特晋升为执法主任。六个月后，斯皮策通过揭露美林证券分析师的爆炸性电子邮件，使证券交易委员会感到羞愧，这些邮件揭示了华尔街的利益冲突。尽管开局艰难，这两位检察官建立了一种合作关系，虽然偶尔紧张，但似乎是真诚的。“我对史蒂夫·卡特尔只有最大的钦佩和尊重，”斯皮策说。“我们一起处理了许多案件，并且总是能够解决我们的分歧。”

斯皮策将卡特尔巧妙运用幽默的能力归功于缓解他们关系中的紧张气氛。在去年六月的证券交易委员会历史协会晚宴上，卡特尔通过朗读讽刺斯皮策的电子邮件，调侃了总检察长对扩展其权力的偏好，赢得了满堂彩。示例：“亲爱的上帝：我了解到您无处不在，包括显然是纽约州。当我阅读1765年的《邮票法》时，您受到纽约州的监管和征税。虽然您是并且应该是人类的主要监管者，但我有一些想法想与您分享。”斯皮策说：“我笑得太厉害了，眼泪都流出来了。”

但最后的笑声将属于卡特尔。虽然斯皮策正在挑战其他行业，并为他预计在2006年竞选纽约州州长做准备，“卡特尔正在建立一个将比斯皮策所做的任何事情持续更久的项目，”一位与斯皮策关系密切的华尔街官员说。而执法主任正在结交新的盟友。司法部——长期以来不愿意处理复杂的金融欺诈案件——现在渴望卡特尔的团队将案件转介给美国检察官。更大的刑事指控前景增强了证券交易委员会在谈判和解时的筹码。“大型金融欺诈是目前最热门的事情，”卡特尔的副手汤姆森说。“我的电话响个不停。”以下是卡特尔如何重塑执法的：

合作的压力

SEC 指南承诺，如果公司和高管合作，将会受到较轻的处罚——这是 Cutler 强烈推动的信息。反之，像 BofA 这样的机构将会受到严厉打击。“这个和解的价值不亚于黄金，”SEC 委员 Harvey J. Goldschmid 说。“这传达了一个信息：为客户努力争取是一码事；越过道德底线并不当阻碍执法工作又是另一回事。”BofA 的发言人拒绝发表评论。

即使在达成和解后，Cutler 的团队仍然关注是否有退缩的迹象。只需问问 Lucent Technologies Inc. (LU )。在 2003 年 5 月，执法人员初步同意在没有处罚的情况下解决该公司的会计欺诈指控。但随后，Lucent 的一位外部律师在接受杂志采访时淡化了不当行为。Lucent 还同意支付正在对抗 SEC 证券欺诈指控的员工的法律费用。这已经太过分了：在 5 月 17 日，Cutler 对 Lucent 处以 2500 万美元的罚款。

辩护律师抱怨说，SEC 现在将任何关于案件的分歧视为妨碍司法。执法人员表示，他们以最少三天的期限对目标施加压力，要求其回应 Wells 通知——这是 SEC 发给目标的信件，告知其机构打算提出指控。“当你不屈从于不合理的要求时，他们就会说你未能合作，”Cutler 的老东家的一位证券执法合伙人 Andrew W. Vollmer 说。“即使是被指控未能合作的威胁也会让负责任的客户感到恐惧。”

天价罚款

去年，WorldCom，现在的MCI（MCWEQ ）因做假账支付了7.5亿美元的罚款。Alliance Capital Management支付了2.5亿美元的罚款和退还款，以解决共同基金交易滥用指控，而摩根大通支付了1.35亿美元的罚款、退还款和利息，以解决其帮助安然公司进行会计欺诈的指控。更糟糕的是，在这些和其他案件中，SEC禁止违法者向保险公司索赔罚款。大部分资金已用于赔偿基金，以补偿投资者的重大损失。

这些赔偿金额远远超过了SEC在2002年对施乐公司（XRX ）处以的1000万美元罚款——当时，这是金融欺诈的最高罚款。发生了什么变化？在萨班斯-奥克斯利法案之前，SEC不愿对公司处以高额罚款，理由是支付给财政部的罚款会伤害已经受到欺诈侵害的股东。但新法律允许SEC使用罚款来偿还股东，因此它开始提高罚款金额。

罚款的急剧上升让辩护律师感到愤怒。“[Cutler]遵循的唯一原则是金额必须高于上一个案件，”一位前SEC律师说。“这就像在地毯市场做生意。”

在共同基金案件中，抱怨尤其强烈。SEC发现马萨诸塞金融服务公司从滥用交易中获得了1.75亿美元的不当得利；该公司必须向一个基金支付这么多以补偿投资者，并支付5000万美元的罚款。当普特南投资管理公司解决类似指控时，SEC将其非法利润计算为仅500万美元——但普特南也被处以5000万美元的罚款。即使是前SEC律师也觉得这种逻辑令人困惑。“迄今为止，所寻求的经济制裁远远超过了任何实际损害，人们想知道SEC使用的是什么标准，”一位律师说。但SEC认为普特南应该受到更严厉的处罚，因为高级管理人员知道这些滥用行为并向董事会隐瞒了这些行为。

新工具

萨班斯-奥克斯利法案是卡特勒部队的真正硬件商店。之前，证券交易委员会（SEC）必须证明会计师或高管“实质上不适合”才能禁止他们从事或担任上市公司的官员或董事。现在的门槛仅仅是“不适合”。在2003年，SEC驱逐了170名高管，是2000年禁止的38名的四倍。被列入不光彩名单的包括前施乐首席财务官巴里·D·罗梅里尔和前泰科国际（TYC）董事弗兰克·E·沃尔什二世——两人均被终身禁止。

这项法律间接增强了SEC对被告的杠杆作用，鼓励美国量刑委员会改革针对刑事证券欺诈的监禁指导方针。现在，被告因故意做出虚假财务披露而面临20年的刑期，而不是10年。1月份，当前Dynegy Inc.（DYN）高管杰米·奥利斯因参与隐瞒3亿美元贷款给投资者的计划被判处超过24年监禁时，法律界震惊不已。麦克德莫特·威尔与埃默里律师事务所的合伙人海伦·R·弗里德利表示：“奥利斯案件让人们仔细考虑与SEC早期合作和解决的潜在好处。”

在某些领域，该机构可能已经越权。考虑一下它的新权力，可以在调查可能的欺诈时向法院申请停止对离职高管的“非凡”赔偿。SEC利用其新权力冻结了超过2亿美元的付款，包括向前维旺迪环球（V）首席执行官让-玛丽·梅西耶支付的2300万美元支票。但在2003年5月12日，旧金山第九巡回上诉法院表示，SEC在冻结两名前Gemstar-TV Guide International Inc.高管的3800万美元遣散费时走得太远。法院表示这些金额并不是“非凡的”。SEC已提出上诉。

政策设定

在他清理市场的热情中，卡特勒正在扩展SEC的管辖权，并利用案例法为金融行业设定新规则。去年11月，摩根士丹利同意支付5000万美元以解决SEC指控，称其未能披露来自14家共同基金公司的销售佣金，这一消息震惊了华尔街。SEC的政策制定者们多年来一直在争论是否以及如何要求经纪公司披露这种收入分享。随着摩根士丹利的指控，卡特勒切断了这一难题，尽管SEC的顶级律师表示法律先例并不在他们一方。

一些基金律师对此表示不满。“[SEC]走得太远了，”来自Kirkpatrick & Lockhart LLP旧金山办公室的理查德·M·菲利普斯说。尽管如此，这一和解使SEC的投资管理部进入了高速运转：四个月后，它提议禁止在案件中突显的另一种不当行为，即共同基金将股票交易转给销售其产品的经纪人。

先发制人

随着安然事件后的清理工作逐渐结束，卡特勒正在接手唐纳德森的运动，以在滥用行为爆发成丑闻之前进行检测。他正在招募交易、基金管理和会计方面的专家。“我希望他们了解流行媒体、学术文献、行业动态以及SEC大楼其他地方的情况，”卡特勒说。执法部门也在发起全行业的调查，以查看一些公司的可疑做法是否是更广泛问题的一部分。SEC目前的调查包括对有线电视公司可能操纵其用户数量的调查，对养老金顾问与基金经理之间隐藏交易的调查，以及对食品公司对供应商折扣的会计处理的调查。卡特勒的导师莱文说：“他们致力于在问题出现之前主动出击，而不是被动反应。”

无论Cutler做多少，总有人认为这仍然不够。乔治城大学的法律教授唐纳德·C·兰格沃特表示，罚款应该更高。他补充说，在严重的情况下，SEC应该迫使被告承认有罪——这将使投资者和其他人更容易提起诉讼。“被抓的机会如此之低，以至于对许多人来说，风险仍然值得，”兰格沃特说。

但对Cutler的斗争来说，更大的危险可能在于许多华尔街人士认为相反。他们正在寻找机会，通过施压SEC的国会资助者来削弱他的努力。毫无疑问，一些金融高管正在屏息以待，等待丑闻的风暴过去，强硬执法的支持减弱。

他们可能需要等待很长时间。Cutler不仅在改变公司和金融机构对待投资者和客户的方式。他还在改变SEC的执法文化。他正在培养一支顶尖律师团队，包括金融欺诈专家保罗·R·伯杰和托马斯·C·纽基克。他们正在招聘数百名律师和会计师，并灌输一种新的精神：不仅要探查是否违反了晦涩的证券法——还要问公司是否履行了诚实和透明的责任。

游戏不再是“如果你能抓到我”。随着对公司合规性标准的提高，以及华尔街被迫进行的清理工作，这更像是“自己抓住它——否则就完了。”SEC可能无法阻止美国企业中新的贪婪和欺骗的爆发。但它将比以往任何时候都更加警惕。

由艾米·博鲁斯和保拉·德怀尔