山姆大叔：深陷风险池 - 彭博社

很少有人关注政府养老金担保这样的深奥问题。但是，当破产的UAL公司（UALQ）的联合航空公司最近将66亿美元的未资助养老金负债转给养老金福利担保公司（PBGC）时，这个鲜为人知的联邦机构突然成为头条新闻。所有关注的原因是：联合航空的举动是在一波近期企业破产的基础上，这使得PBGC缺少230亿美元来覆盖失败的养老金。这引发了一个令人不安的前景，即纳税人可能会被迫承担类似储蓄和贷款的救助，以支持这个为4400万工人和退休人员提供传统养老金计划保障的机构，否则他们将面临更大的损失。

事实证明，PBGC只是华盛顿所承担的巨大风险海洋中的一个池子。多年来，国会创建了一个又一个项目，以保护个人和企业免受各种危险的影响，从自然灾害到银行倒闭再到核反应堆熔毁。令人惊讶的是，联邦政府并没有统计所有这些承诺的潜在成本。但是，根据华盛顿智库联邦金融机构中心（COFFI）的数据，这些承诺的总和可能超过6万亿美元。哈佛商学院的商业管理教授肯尼斯·A·弗鲁特表示：“联邦政府承担了各个领域的风险，我认为没有人对这种风险的暴露有准确的数字。”

没有人建议一个末日情景，在这个情景中，所有这些数万亿的债务会同时到期。但政策制定者未能控制他们所积累的保险山可能会代价高昂，因为普遍认为纳税人将不得不救助一个因索赔而不堪重负的政府保险公司。此外，国会是否存下足够的钱来覆盖在更可能的结果下可能欠款的赔付也远未确定。出于公共政策原因或因为风险难以预测，一些联邦保险系统并没有自给自足。例如，政府对保险公司在类似于911的重大恐怖袭击中提供的再保险完全不收取费用。

联邦预算数学加剧了这个问题，因为它常常掩盖了保险对纳税人的真实成本。国家预算显示来自保费和索赔的年度现金流，没有为未来的负债预留资金。这使得很难看出国会承担的总长期义务。“政府常常提供免费的或廉价的保险，并且表现得好像没有成本，直到我们支付支票，”COFFI主席道格拉斯·J·埃利奥特说。

PBGC是这种先买后付方法最明显的例子。即使在今天，该机构实际上在联邦预算中看起来像一个利润中心。因为雇主支付给PBGC的保费——加上其投资收入——超过了其为覆盖失败养老金而支付的赔付，该机构自1982年以来显示出向联邦财政贡献了总计120亿美元。然而，近年来，由于所有企业破产，其长期养老金负债激增。一些分析师甚至认为，长期赤字远远超过PBGC自己230亿美元的评估。使用更广泛的定价方法，国会的数字分析师估计该机构在未来十年面临超过1200亿美元的短缺。

模糊的总额

问题的很大一部分源于预算透明度的缺乏。因为华盛顿不必为PBGC的未来负债预留资金，国会很容易扩大其保险承诺。这就是去年发生的事情，当时航空公司和钢铁生产商在养老金基金缴款上获得了大幅减免，增加了PBGC在最终接管这些公司的计划时的成本。现在，国会正在考虑更严格的养老金融资规则和更高的保费，但如果预算反映了经济现实，立法者可能会更早采取行动。“当[立法者]被要求就额外保险做出决定时，他们并不知道自己可能会让政府在未来承担什么责任，”政府问责办公室（GAO）联邦预算分析主任苏珊·J·欧文说。

1990年，国会确实转向了一种更透明的预算方法，适用于大多数联邦贷款项目，例如住房和学生贷款。但由于一些风险难以计算，并且这会引起对项目潜在高成本的关注，联邦保险的“现付现用”系统的尝试未能成功。

真正的问题是国会是否应该预留资金以覆盖各种保险风险。以恐怖主义为例。2002年，国会要求保险公司恢复向公司提供恐怖主义保险，许多公司在2001年恐怖袭击后退出了这一业务。作为回报，立法者承诺承担大部分大型索赔的费用，最高可达1000亿美元。该项目将在年底到期，因此国会现在正在考虑是否以及如何续签。许多经济学家认为，应该要求保险公司支付年度保费，就像雇主对PBGC所做的那样。不收取保费“就像我不向州农场支付汽车保险，因为我还没有任何索赔，”消费者联盟保险主任J·罗伯特·亨特说。

即使发生那种情况，纳税人仍可能面临巨大的责任。毕竟，911袭击造成的保险损失总计约320亿美元，其中大约三分之一由联邦政府承担。专家表示，虽然计算国会每年应预算多少资金以覆盖未来袭击的所有潜在损失是困难的，但并非不可能。保险服务办公室（Insurance Services Office Inc.）开发的模型显示，华盛顿每年应预留约14亿美元，亨特说。

立法者们也在考虑对联邦存款保险公司（FDIC）的覆盖和资金规则进行更改，该公司为高达10万美元的银行存款提供保险。它的资金来自银行对其持有存款支付的保费。但一些行业批评者认为，国会设定的保费过低。自1997年以来，大多数银行对FDIC没有支付任何费用，因为其积累的470亿美元储备超过了法律要求的比例。然而，如果当前的房地产泡沫破裂，会发生什么呢？伊利诺伊大学香槟分校的金融教授乔治·G·佩纳基预测，银行倒闭可能迅速耗尽储备。如果发生这种情况，银行将被要求增加投入，而此时它们正面临损失。“你可以肯定，健康的银行会说：‘我们不应该因为我们那些管理不善的同行的失败而受到惩罚，’”佩纳基说。

可以理解的是，国会不愿提高成本，无论是作为对雇主的保费，还是作为联邦政府预算中的另一项支出。但随着联邦保险承诺的真实负担逐渐显现，它可能需要重新考虑。

作者：艾米·博鲁斯，迈克·麦克纳米和霍华德·格莱克曼，华盛顿