天坑！ - 彭博社

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位于密歇根州杰尼森的公立学校是真正的瑰宝：测试成绩远高于全国平均水平，其自闭症和特殊教育项目在全国范围内受到认可，音乐项目也获得了颁发格莱美奖的组织的荣誉。这个有4800名学生的学区在家长教师会议上的出席率接近100%，而在秋季的周五晚上，家庭们挤满了高中体育场的看台观看足球比赛。为了让孩子入学，家长们从肯塔基州、德克萨斯州和新泽西州等远道而来，搬到了这个西部的世外桃源。来自附近学区的500多名学生选择到杰尼森就读。

但在所有这些成功的背后，潜藏着一场迫在眉睫的财政危机。在过去三年中，超级intendent托马斯·M·滕布林克在保持杰尼森作为一个长期以来财政负责任的学区的追求中，精确削减了420万美元的预算，预算总额为3900万美元。他为参加课外体育活动和实地考察设定了费用。他裁减了30个教学岗位，使学区的教师人数降至287人。他已经三年没有购买新教材。他通过将一所小学转变为自负盈亏的学前班和日托中心节省了55万美元。但滕布林克的选择越来越少。“这已经开始影响到孩子们了，”一位一年级学生的家长、学校的积极支持者劳拉莉·瑞安说。

杰尼森正陷入财政困境。州政府的学校资金法律上限制为每名学生6700美元，这一数字在过去三年中被冻结，但成本却在飙升。所有支出中增长最快的是对养老金和退休人员医疗保健的贡献。今年的账单为100万美元。明年将跃升至150万美元。多年来徘徊在工资单的12.99%的支出现在已占据14.87%，州财政专家预测在三年内将达到20%。“这正在耗尽我们的预算，”滕布林克说。

TenBrink每天努力提供重要的社区服务，同时履行退休承诺，这一斗争反映了密歇根州和整个国家正在进行的战斗。不仅仅是学区受到挤压。受到2001年经济衰退严重打击的州和地方政府，发现自己陷入了财务困境。尽管强烈的反税情绪限制了收入，政府面临着从国土安全到“无儿童落后”计划等各项新支出，但越来越多的人感到，向从办公室工作人员和州巡警到消防员和立法者所做的退休承诺可能根本无法承受。对于一些最贫困的州，如伊利诺伊州，未能为养老金提供资金的历史悠久，导致了数十亿美元的赤字。而对于其他州，这一问题的深度是新的，源于投资回报不佳和在90年代末资金充裕时做出的过于慷慨的承诺。

结果：教育等基本服务正在受到挤压。各州在2001年和2002年经历了高达40%的经济衰退和收入下降后，恢复的速度非常缓慢。尼古拉斯·W·詹尼，尼尔森·A·洛克菲勒政府研究所的高级政策分析师表示，尽管税收开始略有上升，但增幅比以往经济衰退期间（包括1990年代初期）要温和，他将此归因于“非常反对增税”的政治气候。最近的轶事证据表明，许多城镇和城市在过去几年中提高了税收，因为州和联邦政府将“无儿童落后”计划等未资助的要求和其他费用向下转嫁。

然而，这种情况能持续多久而不引发选民的反弹尚不清楚。与此同时，退休成本持续稳步上升。根据美国人口普查局的数据，主要公共养老金计划在截至2000年9月30日的12个月内支付了785亿美元。到2004年同一时期，这一数字增长到1178亿美元，五年内增长了50%。除了提高税收和削减成本，政府几乎没有其他方式来应对这一账单。许多财政保守派认为令人担忧的一个选择是养老金债务债券。它们本质上是一种套利赌注，政府以相对较低的市政利率借款，投资这笔钱，并希望赚取足够的收益来覆盖养老金支付并获得一些额外收益。但如果市场下跌，他们可能会亏损，新泽西州就是一个例子，该州在1997年发行了27亿美元的债券。过去十年中，各州和地方政府以这种方式借款约300亿美元。

不要指望这股债务洪流会减缓，因为前景黯淡。根据最近的研究，除了联邦工作人员外，超过1400万公共服务人员和600万退休人员被2000多个不同的州、市和机构欠下了2.37万亿美元。仅在2003年，各州和市政当局就向这些计划投入了约462亿美元，根据国家退休管理者协会的数据，比前一年增长了19%。不包括联邦资助的项目，养老金在2002年占所有州和地方支出的2.15%，到2003年约为2.44%。但在2003年，最大的州和城市基金仍然短缺2780亿美元——约占不包括联邦资金的州和市政收入的20%。这比威尔希尔协会在当年发现的标准普尔500指数公司1230亿美元的养老金缺口还要多一倍。

尽管各州投入养老金的资金越来越多，但他们可能还欠更多。尽管2004年股市上涨应该缩小一些差距，但巴克莱全球投资公司的养老金专家（BCS）表示，如果公共计划使用私营基金所采用的更保守的计算方法来计算其义务，他们的赤字将不是2780亿美元，而是超过7000亿美元。“这正在破坏各州和市政当局的财务状况，”巴克莱的董事总经理马修·H·斯坎兰说，巴克莱是最大的养老金投资管理公司之一。“在某个时刻，你会看到纳税人对这一养老金危机的救助。”

还有更多坏消息。一个主要的成本类别根本没有披露：对公共退休人员承诺的退休医疗保健的金额。没有人能估计这些承诺将累积到多少，但根据债券分析师的说法，这肯定会达到数百亿美元，只有一些州似乎为此预留了储备金。考虑到医疗费用上涨的速度，这令人感到不安。在经过激烈的斗争后，政府会计标准委员会（GASB），即州和地方政府的独立会计标准制定机构，终于开始要求各州披露这些负债。GASB成员辛西娅·B·格林表示，许多工会和州政府代表反对这一变化，“并不是因为[工会和州]认为这些不重要，而是因为他们认为一旦政府进行研究并发现价格标签，他们会感到担忧，或者如果不担忧，也会感到震惊。”这一要求将于2006年底开始逐步实施。

如果这些成本无法得到控制，税收上升可能是不可避免的——这对处于最糟糕状态的各州以及整个国家来说都是一个竞争问题。伊利诺伊大学厄本那-香槟分校商学院的教授斯蒂芬·达西（Stephen D’Arcy）研究了公共养老金，他担心如果像伊利诺伊州这样的州必须大幅提高税收以支付几十年前获得的福利，公司——甚至公民——可能最终会迁移到财政状况更好的州。“你可能会看到某些州变成经济沙漠，”他警告说。再加上围绕社会保障的全国退休问题，这些计划对美国整体竞争力的前景造成了令人沮丧的影响。

粗暴的觉醒

即使是资金充足的州也在努力满足当前的义务。多年来，纽约州由于强劲的投资回报和完全资助的计划，享受着低养老金支付，但在2004年，州内的城市和县却遭遇了粗暴的觉醒。养老金缴款在一年内猛增了248%。比inghamton市市长理查德·A·布奇（Richard A. Bucci）表示：“这相当于我所称的财政原子弹。”2004年，布奇的养老金账单从160万美元跃升至420万美元，迫使他不得不削减服务并提高税收。去年，房主们看到财产税上涨了7%，其中一半用于养老金，而今年由于同样的原因又将上涨7%。

就在几年前，全国各地的基金状况要好得多。“五年前，我们开始对养老金基金不再是信用问题感到相当满意，”标准普尔的养老金专家帕里·杨（Parry Young）说，“但现在它们又回到了桌面上。”2000年，威尔夏协会发现最大的州基金是超额资助的——资产等于负债的109%。到去年，这一比例降至83%。

下降的一个原因是不可避免的：2000-2002年熊市对这些基金投资价值的影响是严重的。另一个原因则是愚蠢：在繁荣时期向工人承诺数十亿美元的新承诺。这是一个熟悉的错误：公共养老金条款由民选官员决定，而公务员投票。立法者在对已经慷慨的计划进行如此昂贵的升级方面有着悠久的历史。

其中一些赠与确实令人瞩目。1998年，休斯顿市实施了一项延迟退休选项计划，或称DROP，允许工人在符合退休条件时实际上可以退休，但继续以其薪水工作。退休收入被放入一个单独账户，赚取有吸引力的回报率，员工可以在之后将其养老金调整到更高的水平。DROP以及其他养老金改善措施使该市的养老金计划从2000年的91%资助降至两年后的60%。休斯顿的养老金缴款从工资的9.5%增加到超过32%。被请来研究这个问题的密歇根精算师约瑟夫·埃苏昌科发现情况只会变得更糟。根据他的计算，员工有可能因该系统而成为百万富翁。在一种情景下，一名终身市政员工以92,000美元的薪水退休，可以获得每年420,000美元的养老金福利。休斯顿市民同意埃苏昌科的结论，即该系统对员工来说是“双赢”，而对雇主来说是“输输”。去年五月，他们投票决定结束这些福利。

难怪，即使是基本的有保障退休金在其他经济领域也越来越少。根据人口普查局的数据，90%的州和地方工作人员拥有有保障支付的确定收益养老金。但只有24%的私营部门员工拥有这样的计划。（大多数公共部门员工与雇主共同为他们的养老金缴费，不同于私营部门的工人。）而且曾经提供这些福利的公司——如摩托罗拉（MOT ）、IBM（IBM ）和达美航空（DAL ）——正在为新员工取消这些福利，转而采用401(k)计划。退休人员的医疗保险是一项昂贵的福利，公司以闪电般的速度正在削减，但在公共领域仍然很常见。

长期以来，人们普遍认为政府工作人员获得良好的福利和工作保障以换取高薪，但多年来，公共和私营员工薪水之间的差距似乎已经缩小。由于政府对私营部门的统计数据包括零售等低工资行业，这拉低了平均水平，因此很难找到完美的比较，但总体而言，公共部门的工作人员似乎得到了相当不错的待遇。根据员工福利研究所（EBRI）的数据，2004年公共工作人员的平均工资为49,275美元，而其他人的平均工资为34,461美元。

即使是白领工人在公共领域的待遇也更好。根据美国劳工部的数据，州和地方政府的管理人员和专业人员去年每小时赚取42.87美元，而他们的私营部门同行每小时赚取41.52美元。一个主要原因是：政府工作人员每小时获得2.62美元的退休福利；其他人则获得1.63美元。

各州对公共退休人员的支付也更多。根据EBRI的数据，2003年，平均公共计划退休人员每年获得16,188美元，远高于他们私营公司同行所能期待的7,200美元。这一巨大差距的一个原因是一些公共退休人员没有获得社会保障。但这一点也在改变。自1983年以来，大多数公共工作人员也成为该系统的一部分，因此未来这种差距可能会进一步扩大。总的来说，EBRI得出结论，州和地方政府的工资和薪金成本比私营部门高出40%；其员工福利成本高出60%。

工人们自然会坚决反对任何变革，他们可以是一个非常有同情心的群体。在加利福尼亚州，州长阿诺德·施瓦辛格在春季面临着挑战，因为他宣布支持一个激进的解决方案：结束州对新雇员的传统养老金，改为实施401(k)风格的系统。（在私营部门，这种确定缴款计划在政府中很少见。）施瓦辛格在2月和3月为可能在即将到来的秋季投票上提出的决议进行竞选。他亲自收集签名，为一系列广播广告筹集资金。但到4月8日，“州长”因公众运动而被击倒，反对他的计划会削减警察和消防员的生存福利。“我们真正需要的是讨论我们想要成为怎样的社会，”加利福尼亚州员工协会（California State Employees Assn.）的主席J.J. Jelincic说。“我们需要什么才能实现这一目标，以及我们如何为此提供资金。”

极端的好处

对杰林西奇来说，答案是提高税收，但尽管施瓦辛格在第一轮中失利，他并没有对这个想法感到热衷，并发誓不会放弃。去年的新闻中报道了圣地亚哥市养老金的消息，揭示了其市政养老金基金高达14亿美元的严重赤字。市长理查德·墨菲在4月25日宣布，他将在7月15日辞职，因为他面临着关于如何解决这一问题的持续辩论，以及证券交易委员会、联邦调查局和加利福尼亚南区美国检察官办公室对与该基金相关的证券欺诈和公共腐败的调查。

但圣地亚哥只是个开始。加利福尼亚州萨利纳斯的市民，养老金成本上升而收入下降，面临着公共图书馆可能在今年关闭的可能性。橙县、洛杉矶县以及加利福尼亚州的许多其他县都有显著的养老金赤字。该州今年将为退休人员的养老金和健康福利支付35亿美元，几乎是三年前支付金额的三倍。加利福尼亚州立法分析办公室（LAO）预计在未来五年内，这一数字将再增加11亿美元。

将所有新的加利福尼亚州员工转移到401(k)风格的计划并不会消除已经到期的账单，但它会减缓养老金赤字增长的速度。尽管这个计划仍然会有成本，但它将比州目前支付的费用更可预测且更低。经过几十年，加利福尼亚州的养老金成本将随着高成本员工的更替而减少。

加利福尼亚州的养老金福利非常极端。在1999年和2001年，当时养老金计划因强劲的投资收益而充裕，州政府的贡献又很低，州立法机构将福利提高到远远超过最慷慨的公共计划的水平。洛杉矶办公室最近的分析指出，对于长期和一些地方员工来说，退休后获得的年收入很可能超过工作时的收入。

在繁荣时期发放福利的倾向是公共养老金计划的核心道德风险。政治家们喜欢在有可能的时候奖励选民，而公共员工则投票。在加利福尼亚州，福利在牛市结束时上升并非唯一的情况。公共员工在纽约、科罗拉多州、伊利诺伊州、新泽西州以及许多其他州也看到了福利的提升。“那是无成本福利的海市蜃楼，”标准普尔的杨说。“没有人付出，没有人受伤。”加利福尼亚州突然增加的养老金账单并非全因这一原因；许多原因来自股价下跌。但洛杉矶办公室计算出，2004-2005年对州养老金的26亿美元贡献中，有6亿美元，或近25%，是由于这些福利增加造成的。而与投资表现不同的是，对于这一新、更加昂贵的养老金承诺，没有希望获得缓解。

计划的下滑可能很难预测。就在五年前，纽约市预计其2004财年的养老金账单将总计6.5亿美元。结果却是四倍于此，达到了24.6亿美元，占该市297亿美元预算的8%。其中18亿美元的意外支出中，有一半来自福利改善，包括2.51亿美元的生活成本调整。到2007财年，纽约市独立预算办公室预计养老金贡献将达到49亿美元，占405亿美元预算的12%。

逆向复合

但各州也自愿加大了对这一风险的暴露。威尔希尔协会的董事总经理罗莎琳德·M·休斯尼安表示，过去几年公共计划资金水平急剧下降的最大原因是雇主资金的减少，而是依赖投资收益来弥补差额。

以伊利诺伊州为例。作为总收入第五富裕的州，伊利诺伊州在过去30年中却一直未能履行其养老金承诺。根据芝加哥商业界赞助的研究机构公民联合会的分析，自1970年以来，伊利诺伊州从未一次性支付其年度养老金账单。在接下来的40年中，如果要达到90%的资金目标，该州将需要贡献2751亿美元——这还假设没有进行任何福利变更。在牛市、熊市和横盘市场中，该州始终落后，随着时间的推移，这些延误变得越来越昂贵。罪魁祸首：逆向复合。养老金计划的义务部分取决于其资产的预期投资回报。在伊利诺伊州，这一比例为8%。因此，对于每一美元未能及时增加到资产中，该州实际上是在以8%的利息向养老金计划借款。在今天的市场上，这是一个高昂的代价，市政债券的利率通常接近6%。伊利诺伊州州长罗德·R·布拉戈耶维奇表示，如果该州按照当前的支出计划进行，到填补这个缺口之前，它将支付2200亿美元的利息。

经过30年的拖延，养老金负担已经变得难以承受。伊利诺伊州的五个养老金基金赤字350亿美元，对于一个今年一般运营预算为430亿美元的州来说，这是一个严重的短缺。伊利诺伊州今年欠款26亿美元，五年内将达到每年40亿美元。相比之下，该州明年在幼儿园到12年级教育上的总支出将为59亿美元。“如果我们是一家企业，我们不会处于第11章破产，而是会处于第13章，”位于芝加哥的非营利智库税务与预算问责中心的执行董事拉尔夫·M·马尔蒂雷说。“我们将不得不清算。”伊利诺伊州并不是一个快速增长的州，无法指望未来的人口和税收增长来拯救它。伊利诺伊大学的达西计算出，基于其收入增长率，伊利诺伊州应该达到97%的资金水平。相反，退休基金的资金水平仅为62%。

解决州养老金问题的挑战再次是政治。目前，斯普林菲尔德州立法机构的大厅是一个游说战场，支持州长提出的削减新员工福利计划的倡导者与反对这种双层制度的工会领导的力量之间展开斗争。在许多方面，工会的论点相当有说服力：伊利诺伊州的州工作人员享有的福利通常与其他州的公务员相当，甚至略低。员工们一直在为养老金做出贡献——是州政府未能支付其应承担的部分。而且，伊利诺伊州有一个过时的税收系统，可能抑制了收入的增长。

多年来，即使州政府未能支付现有的养老金承诺，斯普林菲尔德的政治家们仍然增加了更多。在过去的10年中，福利的甜头增加了58亿美元的新福利，主要是通过提前退休的诱因。而且，承诺的水平普遍上升。根据州长的说法，如今，三分之一的伊利诺伊州员工获得的养老金支付的危险津贴最初仅针对州警察。

当选官员们对要求其余选民通过提高税收来支付这些承诺感到犹豫。一个主要原因是：除了政府工作人员，几乎没有员工再享有这种待遇。“我们55岁的人可以获得75%到80%的薪水[作为养老金]，这是一份相当不错的薪水，”伊利诺伊州众议员罗伯特·S·莫拉罗说，他是州长召集的一个委员会的成员，该委员会负责提出修复养老金系统的建议。“我们很难去找纳税人，要求他们为我们的养老金支付你们在私营部门甚至无法想象的福利。”

免于审查

考虑到这种分歧，合理的疑问是为什么关于这些计划的辩论还不够多。由于多种原因，它们一直受到保护，未受到审查。公共养老金系统缺乏监管公司养老金计划的监管体系。公司必须向投资者和证券交易委员会及时披露有关其养老金的详细信息。评级机构也关注这些问题。综合来看，这些团体可以施压公司在资金管理上更加保守。养老金顾问格林威治协会的董事总经理德弗罗 A. 克利福德表示，正是这些监督机构的压力迫使公司降低不切实际的投资回报假设，从2002年的8.9%降至2004年的8.3%。

公共领域的审查要少得多。这些计划也没有相当于养老金福利担保公司（Pension Benefit Guaranty Corp.）的机构，后者是政府赞助的公司计划保险人。它们必须遵循1974年通过的《员工退休收入保障法》的资金要求或会计要求，以监控私人养老金。而公共基金的报告至少滞后于公司报告六个月。像为满足养老金义务而发行的债券的表现和成本等重要因素更难以了解。

这真是个坏消息。理解这些退休人员问题的深度对州和地方政府尤其重要，因为它们的财务选择有限。与可以随时印钞的联邦政府和可能通过销售更多商品来获得更多利润以资助其养老金的私人公司不同，地方政府基本上只有一种方式来履行这些承诺：你的税收。公共养老金专家指出，这些义务必须得到支付。公共部门的退休福利通常由州宪法保障。即使在1970年代纽约市财政崩溃的危机中，当时服务被削减，紧急债券被发行以维持城市运转，削减现有养老金的问题也从未被讨论过。

也不要指望股市能提供太多帮助。推动80年代和90年代国家资产大幅增长的主要因素之一是从主要投资债券转向收益更高的股票。科罗拉多州公共雇员退休系统的执行董事梅雷迪思·威廉姆斯表示，到2000年，他的基金中有90%投资于股票和房地产投资信托。熊市使科罗拉多州的计划从105%资金充足降至仅76%。这促使威廉姆斯将股票削减到接近总持有的60%。他说：“你靠这把剑生存，就得靠这把剑死去。”州和地方政府继续借款来偿还养老金负债也不是明智之举，这种做法不仅在投资疲软时可能适得其反，还会让未来的几代人背负债务。

更可能的答案是最痛苦的：税收将继续上升，未来的公共雇员福利将被削减。这两者都不受欢迎。辩论才刚刚开始被听到。

作者：南妮特·伯恩斯，洛杉矶的克里斯托弗·帕尔梅里