机场的恐惧与厌恶 - 彭博社

作者 克里斯·帕尔梅里 和 基思·爱泼斯坦

封面故事播客

当玛丽昂·C·布莱基在2002年接管联邦航空管理局时，她决心修复一个受到恐怖主义、过时技术和航空业不断动荡的财务状况影响的航空旅行系统。五年后，随着她准备在9月13日辞职，显然她失败了。几乎所有与飞行相关的事情都比她到任时更糟糕。风险、乘客的烦恼以及因生产力损失而产生的成本都在增加。几乎每个人都有关于错过连接航班、行李丢失和在停机坪上浪费时间的恐怖故事。今年截至6月，超过909,000个航班延误，是2002年水平的两倍。

如果你认为“地狱般的夏天”已经结束，那就系好安全带。FAA预测到2015年，每年将有10亿名乘客飞上天空，比目前水平增加36%。FAA官员表示，今年的劳动节高峰可能在八年内变成每天的飞行灾难，给美国经济造成每年220亿美元的损失。

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不久前，FAA的负责人是最后一个你会期待公开表达对潜在灾难的怀疑的人。今天，布莱基毫不掩饰飞行风险的上升。今年到目前为止，已经发生了339起飞机彼此或与地面物体过于接近的事件，比去年同期的297起有所增加。8月16日，一架在洛杉矶国际机场跑道上的客机与另一架航班仅相距37英尺——仅在LAX就发生了今年第八起此类事件。“虽然这是最安全的交通方式，”布莱基说，“但在你心底，你仍然知道，当你在30,000英尺的高空飞行时，没有安全网，你依赖的是一个处于崩溃边缘的系统。”

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那么，为什么我们可以把人送上月球，却不能让他从亚特兰大飞往北卡罗来纳州的夏洛特，而不至少延误两个小时呢？虽然布莱基对航空旅行的糟糕状态负有一定责任，但她继承了许多未能在该机构的待办事项清单上取得太大进展的FAA首席的长长队伍。这并不是缺乏资金。去年，FAA并没有花完分配给它的所有资金。也不是缺乏专业知识。现有技术完全可以满足飞行人数激增所带来的需求。至于安全问题，也不是原因。相反，这是一个根本性的组织失败：没有人负责。系统中的各个参与者，包括大型航空公司、小型飞机所有者、工会、政治家、飞机制造商以及拥有公司飞机的高管们，陷入了永久的战争中，争相保护自己的利益。而FAA作为一个弱小的机构，需要国会批准其筹集和支出资金的方式，似乎无法打破这种僵局。“目前结构下的FAA是无法高效运作的，”1977年至1981年间该机构的管理员兰霍恩·M·邦德说。

当没有人负责时，就没有人可以被追究责任。小型飞机运营商指责大型航空公司在主要机场安排太多航班。大型航空公司则表示小型运营商没有支付维护空中交通控制系统所需的费用。控制人员抱怨人手不足和薪水过低，并且他们的设施需要修理。FAA表示需要新的收入来源来投资新技术。国会则表示FAA需要更好地管理现有资金。而乘客则指责所有人，但不愿意在机票上多花一分钱。

当布莱基与利益集团会面时——比如航空公司飞行员的游说团体，或者一家飞机制造商——他们会送给她一个金属飞机别针。不是那种便宜的、友好的空姐曾经递给孩子们的，而是一件看起来更高档的珠宝。为了避免冒犯任何人，显得偏袒某一方，她一次佩戴多个别针。上周她在华盛顿走访时，布莱基的外套翻领上别着不少于三个客机和一架无人机。每个别针恰好朝着不同的方向飞行。“这是一个保持模式，”她说，半开玩笑地说道。在几周后，她将成为航空工业协会的新任首席，届时她会发放自己的别针，这又是一个在FAA决策中有利益关系的大型游说团体。

要了解这些团体如何使FAA瘫痪，可以考虑一些广泛的改革提案的命运，这些提案将有助于解决拥堵问题。飞行如此糟糕的一个主要原因是航空公司在理想时间安排的航班数量超过了机场的处理能力——就像他们向比飞机能容纳的乘客更多的人出售座位一样。在纽约的约翰·F·肯尼迪国际机场，典型的八月星期二早晨，机场在早上8点到9点之间的出发能力大约为44个航班。但航空公司安排了57个航班，即使在完美的条件下也保证会延误。

航空公司非常清楚，他们对旅客的承诺往往是无法兑现的，但他们还是这样做，因为他们喜欢满足乘客的需求。而且每个人都更喜欢在早晨或傍晚早些时候飞行，这样他们可以在飞行当天完成一天的工作或娱乐。“我们不会在凌晨一点安排航班，因为人们不想在那个时间旅行，”UAL公司首席运营官彼得·麦克唐纳说（UAUA ）。（UAUA ）

但是，给客户提供不切实际的高数量航班选择的后果是，像纽约的拉瓜迪亚机场、芝加哥的奥黑尔国际机场或达拉斯-沃斯堡国际机场这样的关键机场的天气延误可能会对整个系统产生连锁反应。“你无法将这些飞机物理地送出去，”JFK的控制员巴雷特·伯恩斯说，他表示在8月22日晚上，机场的滑行道排队长达4.5英里。“这会延迟到下一个小时，情况会越来越糟，直到你有一个功能失调的停车场。”

这种拥堵的一个受害者是美国医院联合会的通讯副总裁理查德·P·库尔什。他在8月初从拉瓜迪亚机场返回华盛顿的晚上8点航班在停机坪上等待了近四个小时才起飞。“我下次去纽约会选择乘坐美铁，”库尔什说，他曾是两座城市之间空中穿梭航班的常客。

在短期内，解决拥堵问题的最有效方法是国会授权拍卖进入超负荷机场的飞行权——这一举措将允许FAA限制起飞数量。这些权利可以每隔几年到期，向竞争者开放市场，而筹集的资金可以用于机场改善。出价较低的航空公司可以在较小、较不拥挤的机场或非高峰时段安排更多航班。“如果我们拍卖10个最糟糕机场的空间，这将大大有助于解决全国性的问题，”乔治·多诺霍说，他曾是FAA官员，现在在乔治梅森大学教授工程学。

但是航空业在经历了几年的巨额亏损、裁员、破产和重组后，刚刚恢复生机，反对这一想法。拍卖将增加航空公司的成本，而这些航空公司通过节省客户服务费用，努力恢复偿付能力。现在被认为不太可能的是，国会在1978年解除对航空业的联邦官僚机构对航线和定价的管辖后，今年会考虑拍卖提案。“如果你无法处理调度，”前交通部监察长肯·米德观察道，“你就没有人们想象的那么多权力。”

长期缓解拥堵的最佳方法——并提高安全性——是重建国家的空中交通控制基础设施。几乎所有人都同意，今天的系统更适合在史密森学会而不是运行世界上最大和最繁忙的空中交通网络。实际上，该系统基于数十年前的技术，依赖于雷达信标和喧闹的飞行控制员。飞行员飞行由FAA确定的航线，这些航线主要基于早期航空时代建立的篝火和电信标的位置，以更好地引导20世纪20年代的航空邮件飞行员在全国各地穿梭，凭借视觉导航。

数字化？整个网络运行在一种名为Jovial的软件上，这种软件太旧了，国内只有六名程序员知道如何编写它。尽管听起来不可思议，但配备NavStar的家庭小型货车的定位指导比某些飞机更为先进。

美国联邦航空局自1980年代以来一直试图转向基于卫星的系统，以及更好的计算机和自动化通信网络。但这个理性且并不特别有争议的目标却难以实现，因为该机构必须取悦众多利益相关者。问问查尔斯·利德（Charles Leader），一位前麦肯锡公司顾问和航空工业高管，他负责联合规划与发展办公室，这是一个由七个政府办公室组成的联盟，负责设计联邦航空局所称的下一代航空运输系统（NextGen）。新系统将允许飞机在恶劣天气中飞行更直的航线，更紧密地飞行，从而释放空中空间并减少空中交通管制员的工作量。预计成本将超过440亿美元——一半由政府支付设施费用，另一半由飞机所有者支付飞机上的设备费用。问题是：目前的完成日期预计为2025年。因此，利德谈论的不是年份，而是“时代”。相关方包括联邦航空局、美国国家航空航天局、交通部、国防部、国土安全部和商务部，以及白宫。“这非常具有挑战性，”利德说。“并不是因为有人反对它。只是有太多的机构。”

这些机构在许多关键细节上争斗不休。例如，新系统将需要一个共同的天气信息来源。联邦航空局当然对国家天气感兴趣。美国空军有类似的兴趣，但考虑的是全球范围。美国海军则对海洋天气感兴趣。国家气象局必须考虑所有交通方式和地面上的人。联邦航空局希望分享系统生成的信息，但对于军方来说，这成为了一种战略优势，因此武装部队不希望某些数据公开。“我们不是在谈论登月计划和突破性的科学，”利德说。但“不同的用户想要不同的功能，”

FAA可以指出一些初步的进展。到八月底，预计将宣布一项价值10亿美元的合同，以建设这一新空中交通系统的第一阶段，即一系列地面设施。然而，在FAA能够就系统的其他部分达成共识之前，航空公司在每架飞机上投资高达60万美元的意愿基本上处于观望状态。理解他们对新技术支付费用的犹豫并不困难。在2002年至2005年间损失超过430亿美元后，美国航空业直到去年才实现盈利，赚取了30亿美元。

事实上，为NextGen支付费用已经证明是如此具有争议性和难以管理，以至于它可能成为国会在九月复会时最热门的话题之一。FAA的资金大部分来自于对航空票价的7.5%税收。当911事件后航空客运量下降时，机票价格下跌，系统的收入也随之减少。航空业的周期性波动常常冲击机构的财务状况，而Blakey希望为她的长期愿景提供一个稳定的收入来源，而不是让机构面临市场的重大波动。

FAA管理员仍然将她的解决方案——一种向每个航空运营商收取各种用户费用的公式——视为合理的提议。毕竟，一架小型飞机所需的控制员时间与一架大型喷气机相当；用户的费用应与使用服务的个别成本相一致。而小型飞机占系统运营成本的16%，但只支付3%，因此这似乎是公平的。她认为，如果没有用户费用，机构根本无法承担新的空中交通系统。“这不是一个免费的公用事业，”她说。

航空公司欢呼。毕竟，他们认为他们的97%负担不公平。但是私人飞机所有者反抗了。飞机所有者和飞行员协会（AOPA）在报社和广播电台进行宣传，以鼓动对FAA计划的反对。与此同时，国家商务航空协会招募了依赖小型飞机的广泛参与者，从农村机场管理局和空中救护慈善机构到爱好者和玉米种植者。毕竟，普通公民可能更同情农民而不是企业飞行员。结果是成立了一个“美国航空联盟”，很快就有足够的资金用于自己的广告。整个夏天，这些广告在机场的CNN屏幕上出现，以便在乘客最焦虑的时候吸引他们。这些广告指责大型航空公司“渴望另一个十亿美元的补助”，并警告用户费用“将使通用航空停飞，并切断农村美国的联系。”从堪萨斯到肯塔基，信件和电子邮件涌入国会山的办公室。

国会听到了这个信息。布莱基现在希望她至少给用户费用起个其他名字。“我真的低估了改变这个机构财务系统的难度，”她说。

解决这场争斗的时间不多了。根据法律，当前对乘客票的征税方法必须每四年更新一次，将于9月30日到期。如果国会未能续期、同意用户费用或达成向FAA拨款的妥协方法，该机构将面临资金短缺。一些国会议员表示，他们不愿意给予布莱基她想要的用户费用，尤其是当他们不清楚FAA打算回报什么时。“政府说我们需要实施下一代系统，但他们还没有详细说明，”众议院航空小组委员会主席杰瑞·F·科斯特洛（D-Ill.）说。“他们甚至还没有设计出来。FAA应该向我们明确展示我们将为我们的资金得到什么。”

当然，批评错误比同意补救措施要容易。在回应去年12月困扰美国航空（AMR）和情人节周末困扰捷蓝航空（JBLU）等重大服务故障时，国会讨论了一项乘客权利法案，该法案将要求航空公司在乘客可能在地面滞留超过三个小时的情况下，让乘客离开飞机。但航空公司对此表示反对，该提案不太可能有进展。

虽然国会代表喜欢通过抨击航空旅行系统来赢得选民的支持，但他们有时会因为老式的地方利益政治而阻碍FAA的改革努力。抵制可能如此强烈，以至于布莱基——他得出结论认为FAA需要关闭全国500个空中交通设施中的三分之一以上——现在将像决定关闭哪些军事基地的特别委员会视为克服地方政治和实现效率的唯一途径。

类似的压力使得建设新跑道的努力变得复杂，这是导致拥堵的另一个问题。在过去20年中，只有一个主要的美国机场，即丹佛国际机场，得以建成。现有机场确实在新跑道上有所增加，得益于FAA每年拨出的约30亿美元的机场改善资金。但许多专家表示，这些跑道仍然不够，建设的速度甚至无法跟上交通的加速增长。“一切都与跑道有关，”AOPA的主席菲尔·博耶说。“我们有足够的天空。”建设新跑道通常涉及社区团体之间关于噪音和空气质量问题的激烈争论——这又是政府在面对相互对立压力时瘫痪的另一个例子。

如果可以的话，布莱基说她会重新设计的不仅仅是跑道或空中交通控制。她还会重新设计FAA，赋予其借款的权力，评估航空公司在高峰时段的航班费用，并对航班时间表进行拍卖。她会设立一个独立委员会来关闭不必要的设施。当然，所有这些在现实世界中都很难做到。

作为管理员的最后几次出行之一，布莱基于8月22日飞往洛杉矶，恰好是在机场最近一次碰撞后的五天。布莱基在LAX航线附近的一所学校前摆姿势，宣布为该社区的隔音房屋提供新一轮联邦资金，并游说当地当局重新设计机场的跑道。但当地机场管理局并没有同意长期争论的跑道重新设计，而是屈服于社区活动人士的压力，投票决定资助对现有跑道改造的研究——这是第六次。然而，朝着更高效和安全的空中交通系统迈出的一步似乎又一次被卡在了门口。

更正与说明 在“机场的恐惧与厌恶”（封面故事，9月10日）中，提到洛杉矶地面“最近的碰撞”的说法是不正确的。实际上是一次近乎碰撞。

与纽约的黛安·布雷迪和布赖恩·辛多，以及芝加哥的迈克尔·阿恩特合作