《隐秘的拨款世界》 - 彭博社

2004年3月，在美国海军提交下一财政年度的官方预算请求后不久，时任海军作战部长的弗农·E·克拉克海军上将开始寻求更多资金。支出限制迫使海军削减了许多想要的好东西，包括一架顶级的湾流喷气机。因此，海军的最高指挥官克拉克签署了另一份远不如正式预算请求的文件，这份文件列出了许多未获得资金的项目。很快，这份清单开始在国防工业游说者中流传，包括为湾流航空公司及其母公司通用动力公司（GD）工作的游说者。他们走进国会大厦，到2005年国防预算在四个月后通过时，海军得到了它的新湾流喷气机，这得益于一种被称为“专项拨款”的特殊资金请求。

海军并不是唯一一个对这一幕后交易感到满意的机构。仅这一项专项拨款就为湾流带来了5300万美元，而这一年通用动力或其子公司获得的29项专项拨款总值达1.69亿美元——这是一笔相当可观的收入，尤其考虑到该公司在2004年仅花费了570万美元用于游说。换句话说，每花费一美元给游说者，它就能从联邦政府那里获得近30美元的专项拨款。

华盛顿的一个大谜团是公司从其在国会山的游说活动中究竟能获得多少资金。当然，公司必须披露他们在雇佣的游说者或内部政府事务工作人员身上花费了多少，这些人代表他们在监管机构和国会面前推动他们的利益。而且，游说者的人数显然激增——这表明他们的客户至少认为他们得到了一个好交易。但在游说公司和企业董事会之外，没有人真正知道所有这些游说者带来了多少收入。

但现在，得益于最近关于国会拨款的丑闻所引发的披露——那些国会议员在立法中插入的特别针对性支出措施，以将资金发送给他们青睐的公司和组织——我们第一次能够揭示游说世界的至少这一角落。为此，商业周刊与哥伦比亚书籍合作，这是一家华盛顿的游说和贸易协会目录出版商，同时也是一个游说数据网站的运营商。我们共同审查了2005财年近2000个拨款，这是政府发布完整数据的唯一一年。然后，我们将每家公司获得的拨款资金与其前一年在游说上花费的金额进行了比较。

结果表明了一个惊人的结论：平均而言，公司每花费1美元用于游说，就能产生大约28美元的拨款收入。而那些处于顶端的公司表现得远远好于平均水平：超过20家公司每花费1美元就能获得100美元或更多的收入。按照任何标准，这都是一个可观的比例：标准普尔500指数中的公司在2006年每花费1美元的资本支出仅带来了17.52美元的收入。或者看看直接营销的结果，极其成功的活动可能每花费1美元就能带来5美元的收入。“如果美国主流企业获得28比1的销售比例，他们会欣喜若狂，”纽约Wunderman公司的总裁兼首席执行官Steve Zammarchi说。

当然，并不是每家公司都能从这个过程中获胜。有些公司尽管进行了广泛的游说，最终却没有获得任何拨款。有些公司即使在那一年没有支付给游说者一分钱，仍然获得了拨款。而且，由于公司并不需要披露他们的游说支出中有多少用于拨款与更一般的游说，因此无法确切知道他们的支出是如何分配的。许多公司还游说政策变更、税收减免或常规预算中的项目资金，这些都可能带来数亿甚至更多的收入。因此，对于许多公司，特别是那些在国防等高度依赖政府合同的行业中，游说支出的真实回报可能远高于此处所述。

但是，如果根据拨款来衡量游说的价值必然是一个不精确的标准，那么仅凭这一点显然也可以非常有利可图。看看谁从拨款过程中获得了最多的收益。在绝对金额上，国防工业是毫无争议的赢家。在2005年排名前50的拨款接受者中，绝大多数是军事承包商，如雷神公司（RTN ）和洛克希德·马丁公司（LMT ）。在前50名中，少数非国防公司，如康明斯公司（CMI ）和卡特彼勒公司（CAT ），通过向军方出售卡车或其他设备获得了他们的拨款。一个罕见的军事例外是阿拉斯加铁路公司，该公司获得了4300万美元，用于资助从安克雷奇市中心交通设施的开发到日常铁路维护的所有项目，这得益于阿拉斯加州参议员泰德·史蒂文斯（R-Alaska）和该州国会代表团的另外两名成员赞助的五项拨款。

在许多情况下，公司从不同的支出法案中获得了十个或更多的拨款。波音公司（BA ）在2005年是最大的拨款接受者，通过29项独立的拨款总共获得了4.56亿美元，用于购买从导弹技术到直升机的各种项目。前一年，这家航空航天巨头仅在游说上花费了850万美元。这意味着每花费一美元用于游说，就能获得54美元的拨款收入。波音并未披露其在拨款游说上的支出与其在联邦政府待处理的许多其他项目上的支出相比是多少。拨款只是该公司当年在政府合同中预定的280亿美元的一小部分。

与许多其他接受拨款的公司一样，波音公司拒绝回答有关如何获得拨款或涉及的游说的问题。那些愿意发言的人通常为他们的拨款辩护，称其为国会在必要项目上的合法支出，这些项目在某种程度上被官僚机构忽视。多年来，这一论点在国会山上找到了越来越多的支持者。最近在1987年，罗纳德·里根总统因该法案包含157项价值约10亿美元的拨款而著名地否决了一项公路法案。但到2006年，国会批准了令人瞩目的13,000项拨款，总价值达670亿美元。

批评者反驳称，国会花费这些钱的理由是错误的。在正常的预算过程中，联邦机构和行政部门会经过一个广泛的程序来设定竞争项目之间的支出优先级，合同通常只有在竞争招标后才会授予。对于拨款，这种情况很少发生。国会议员有广泛的自由裁量权，可以将资金定向用于他们的宠儿项目，并且可以在不接受任何竞争投标的情况下将支出指向特定公司或组织。税务人常识观察组织的首席调查员基思·阿什当说：“这些项目的主要部分与政治和工作有关，而不是实际需求。”

不断增加的丑闻

拨款的悲惨历史包含了一长串的滥用行为：国会领导人利用拨款来换取其他立法的投票、拨款送给政治捐助者，以及拨款用于明显的贿赂。这些问题仍然持续出现：最近在7月30日，联邦调查局突袭了史蒂文斯参议员的家，调查潜在的与拨款相关的腐败。史蒂文斯参议员尚未被指控任何不当行为，调查完成之前他不会发表评论。面对最近的拨款丑闻，国会在8月初通过了一项改革法案，旨在通过开放高度保密的程序来减少滥用行为。这些努力是否成功，直到年底才会明朗。

一个迹象将来自于国防部门是否继续获得如此大一部分的专项资金。以2005年Gulfstream Aerospace获得一架顶级喷气机订单为例。在克拉克海军上将与政府官员就当年的海军官方预算谈判结束后，他向负责拨款的国会主要领导人发送了一封被称为“未获资金请求清单”的信件。这样，海军并不是孤单的——美国陆军和其他服务部门在签署官方预算后也悄悄地流通类似的清单，要求更多的资金。

像猪肉一样的味道

可以把它们看作是每个服务部门发布的愿望清单，以覆盖所有他们想要但在年度预算确定后无法负担的额外项目。当这些清单流通时，游说者会为他们客户的产品进行搜寻，然后与公司合作，向将在其家乡制造商品的立法者施压。希望为在家乡创造就业机会而获得认可的立法者们非常乐意同意拨款。

那一年，克拉克的清单包括61项内容，其中包括对“C-37”的请求。这是Gulfstream G550喷气机的军事代号——同样是全球各地的首席执行官使用的民用飞机。克拉克的清单开始在国防工业的游说者中流通，包括为Gulfstream Aerospace和General Dynamics工作的游说者。很快，这些游说者与海军进行了交谈，海军官员告诉他们，该服务需要这架飞机用于太平洋舰队，因为官员们必须长途旅行，一位熟悉情况的人士表示。所有的General Dynamics游说者——包括其雇佣的游说者和内部员工——开始在国会工作，试图为这架飞机赢得拨款。他们首先与乔治亚州的国会代表团接触，因为Gulfstream飞机是在该州制造的。这一策略奏效了：当年的最终国防法案包括一项5300万美元的拨款，用于资助这架飞机。在一份新闻稿中，萨克斯比·钱布利斯（R-Ga.）为这项拨款感到自豪，称其为“为乔治亚州带来的1.47亿美元新项目之一，这将帮助我们的部队赢得反恐战争。”钱布利斯的发言人表示，参议员为他为该州带来就业机会的工作感到自豪。Gulfstream将电话转给了General Dynamics，游说者肯德尔·皮斯（Kendell Pease），一位前海军少将表示，这项拨款对海军来说是合理的，因为G550符合该服务对远程喷气机的要求。

但是那架崭新的C-37从未飞往太平洋。在接收了这架飞机后，飞机配备了一个特殊的氧气环境系统，旨在让乘客在长途旅行中保持清醒和警觉，海军决定将其保留在位于华盛顿特区附近的安德鲁斯空军基地，并指定由两位高级官员使用：海军部长和海军作战部长——正是最初请求拨款的那个办公室。被告知海军没有将飞机送往太平洋时，皮斯发出了一声轻笑。“想象一下，”他说。“他们保留了新的那一架。”

克拉克于2005年7月退休，在湾流飞机交付之前。现在他是雷神公司的董事，他拒绝发表评论。被拨款的湾流飞机现在由克拉克的继任者，海军上将迈克尔·穆伦和海军部长唐纳德·C·温特使用。一位海军发言人表示，海军将湾流飞机留在华盛顿，以便可以将一架较旧的飞机送往太平洋。那架飞机与该地区使用的其他飞机型号相同，使得维护更加容易。

如果大型国防承包商在获得的总金额上占据主导地位，即使是相对较小的公司在以游说支出与获得的拨款比例来衡量时也表现良好。按照这个标准，最成功的公司是一家总部位于亚特兰大的鲜为人知的国防承包商，名为科学研究公司。该公司制造机密情报技术，在2004年仅花费了60,000美元用于游说，而在2005财年获得了九项拨款，总额超过2000万美元，用于开发士兵的隐蔽无线电和威胁模拟软件等项目。每花费一美元的游说费用，就有344美元的拨款资金流回到他们那里。该公司的业务发展副总裁大卫·查普曼表示，这些合同满足了“经过验证的军事需求”，并补充说，在国会拨款过程中，“作为一家小公司，资金较少，你可以获得相当高的比例。”

当然，雇佣合适的游说者是有帮助的。该公司在2004年只雇佣了一位：Hurt, Norton & Associates。该公司由罗伯特·H·赫特（Robert H. Hurt）经营，他是乔治亚州前民主党参议员萨姆·南恩（Sam Nunn）的长期工作人员，南恩曾担任参议院武装服务委员会的主席。这种关系有助于确保联系和获取资源——更不用说技术和预算方面的专业知识——以向负责国防支出的现任国会工作人员展示他们客户的项目。

赫特拒绝公开谈论他在游说拨款方面的角色，但雇佣这些前国会助手向他们的老同事推销显然是关键。为最成功的拨款游说公司工作的游说者名单上充满了曾在支出拨款委员会工作的前国会助手，甚至还有一两位国会议员。随着国会山上可用资金的激增，拨款游说本身已成为一个小型产业。根据“纳税人常识”（Taxpayers for Common Sense）的数据，1998年，有1,447个实体雇佣游说者处理预算和拨款问题。到2006年，这个数字已膨胀至4,516个游说客户。

不仅客户数量在增长：十年前几乎没有的情况下，如今大约有十几家公司专门从事拨款工作。其中一家名为PMA Group的公司，由前国防拨款工作人员保罗·马利奥凯蒂（Paul Magliochetti）于1989年创立，在2005年代表了至少15家前50大企业拨款获奖者，包括洛克希德·马丁（Lockheed Martin）、通用动力（General Dynamics）和波音（BA）。其他知名的联邦资金提供者包括范·斯科约克（Van Scoyoc Associates）、阿尔卡尔德（Alcalde & Fay）和卡西迪（Cassidy & Associates）。在这个安静而丰厚的世界里，许多人表示他们不为客户做广告——公司会找到他们。“想要结果的人会来找我，”一位知名的拨款游说者说。“聪明的人会弄清楚谁能提供。”

最近的改革浪潮会结束这种做法吗？乔治·W·布什总统和众议院议长南希·佩洛西（加州民主党）都呼吁今年削减一半的特别拨款。八月初，国会通过了广泛的新披露要求。新的互联网数据库也将使媒体和公众更容易追踪资金。这似乎产生了影响：从2005年国防支出法案中高达2657项、价值116亿美元的特别拨款，到2008财年国防支出法案中的特别拨款显著减少。根据“纳税人常识”组织的说法，众议院版本的尚未完成的法案包括1337项价值不到40亿美元的特别拨款。

尽管如此，许多特别拨款通常在预算谈判的最后几天才会被添加到预算中，而预算谈判可能会在今年秋末进行。而且，一些旧习惯很难改变。今年，海军将其未获资助的请求清单缩减至仅20项。但这些特别拨款的美元价值为56亿美元——是其2005年愿望清单上61项请求的27亿美元的两倍多。

私下里，许多游说者预测，一旦聚光灯消退，特别拨款的总额将会反弹。“自从预算被发明以来，人们就想出了规避预算的方法，”范斯科约克协会的总裁H. Stewart Van Scoyoc说。“我们在这个城镇所做的很多事情都是预算游戏。”

为什么不呢？每花费1美元的游说，就有28美元的特别拨款进账，这是一项很好的生意。

作者：伊蒙·贾弗斯