四川人均铁路仅有香烟长 西部铁路建设进展缓慢
每经记者 杜冉乐 发自成都
2013年收官之际，国家发改委对外集中公布了针对西部大开发的20项重大工程。其中，涉及交通项目多达8个，尤其是航空、铁路方面。
《每日经济新闻》记者了解到，如今，号称全国首例“纯地方版”的川南铁路已成为当下铁路改革的一个风向标，但在招商引资上，因运价、核算及收益分配等政策性障碍，极大地影响了民资的热情。中科院院士、中铁隧道集团副总工程师王梦恕认为，在地方城际铁路投资上，各地应充分发挥自主能动性，包括探索运价等改革。
自国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》后，地方政府表示，他们现在承担的投资压力比之前更大了，能够腾挪的空间很小，即便是“项目环评”一事，与相关部委协调难度也很大，导致多条铁路开工推迟。此外，筹措资金更是一件难事，在相关制度破冰之前，亟需国家的资金支持。
云南完成铁路投资260亿元以上，西成客专、成贵铁路相继开工建设，西宝高铁、西平铁路、西平铁路二线同时开通运营……2013年，西部各省的铁路建设频传捷报。
不过，西部铁路投资“热火朝天”的背后，却难掩各地发展的困局，尤其是资金压力。近日，在接受《每日经济新闻》记者采访时，四川省发改委铁建综合处处长曾义平直言，“国发［2013］33号文出来后，现在地方承担的事情更多了。”
据曾义平透露，预计未来5年，仅国家干线铁路项目就需要四川省筹集达450亿元左右的建设资金。近日，中国铁路总公司主要负责人对外表示，2014年将计划投资6300亿元资金，且以中西部铁路为重点。
西部铁路建设进展缓慢/
2014年1月3日下午，曾义平指着办公室墙壁上张贴的一张四川铁路网状图，对《每日经济新闻》记者打比方说，“四川人均铁路也就是一根香烟那么长，占四川1/2土地面积的阿坝州、甘孜州还没有一寸铁路。”
前不久，四川省铁路产业投资集团董事长、党委书记孙云亦表示，目前四川人均铁路仅有7厘米。
资料显示，四川全省铁路运营里程3514公里，为西部第4位，但路网密度72.5公里/万平方公里，仅居全国第27位；人均拥有铁路为全国平均水平的65%，仅为东部的1/3和中部的1/2。
实际上，这只是当前西部铁路发展的一个缩影。“西部铁路发展严重滞后，与中东部相比，还差得很远。”曾义平表示。
据了解，目前四川纳入《国家“十二五”铁路建设规划》的项目有24个，建成项目有3个，在建项目16个，预计还需投资3300亿元。另外，“十二五”期间，贵州将新建铁路3500公里，其中高铁1500公里，总投资大约3000亿元；重庆续建和拟新开工铁路项目，境内计划完成总投资达1541亿元左右；陕西涉及14个项目，建设里程约2500公里，总投资2000亿元。
另据《云南日报》消息，云南省委、省政府在“十二五”后3年为建设“国际大通道”，提出力争铁路投资1000亿元，铁路续建项目9项、新开工项目10项，建成里程累计4000公里，建成和在建铁路里程累计6000公里以上。
以重庆为例，按照安排的1541亿元的铁路投资额，铁道部出资379亿元，重庆市出资347亿元，各铁路项目公司银行贷款815亿元。
“原来我们定下的‘十二五’目标，这两年受国家宏观经济形势和铁路体制改革等因素影响，整个西部地区铁路建设进展缓慢。”曾义平直言。
地方投资压力加重/
记者了解到，与东部和中部地区不同的是，目前西部地区尤其是边远地区的不少铁路投资项目基本上都是公益性项目，或者说是无直接收益的项目，本身投资额巨大且回报周期长。
一位不愿具名的业内人士表示，“2013年初成立的中国铁路总公司，作为企业属性，可能会选择有较好投资效益的东中部地区投资。”
2013年8月9日，国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，业内称为“国发[2013]33号文”。文件要求推进铁路投融资体制改革，多渠道筹措铁路建设资金，完善铁路运价体系，盘活铁路用地资源等多项措施。
不久前，李克强总理在兰州考察兰渝铁路时也强调说，“西部铁路开发意义重大，这是人民翘首期盼的。再者，中西部正在接受东部的产业转移。铁路的建设对产业的发展有意义，西部发展是中国最大的回旋余地所在。”
“国发［2013］33号文出来之后，国家主要投资干线铁路，地方要干的事很多，压力较大。”曾义平向《每日经济新闻》记者直言，“国家要将用于铁路建设的中央预算内资金主要投向西部地区，但西部地区铁路建设规模相当大。”
实际上，仅在四川境内，铁路投资筹资压力已经很大。资料显示，预计未来5年，四川省还需要承担国家干线铁路建设资金450亿元左右。
不过，从国发［2013］33号文提出“研究设立铁路建设基金”以来，至今还未看到这一基金的最新进展。近日，中国铁路总公司总经理盛光祖公开表示，下一步将积极做好铁路建设基金的相关准备工作，待国务院批准后立即启动实施。
亟需国家资金扶持/
除了资金以外，西部特殊的地理环境也让当地铁路建设遭遇极大的环评难题。据悉，仅在四川一地，因为涉及“变更环评”问题以及与国家相关部委协调难度大等原因，该省多条铁路项目已推迟开工时间。
公开资料显示，2013年中国铁路总公司实现经营收入10426亿元，同比增长7%。其中运输收入6051.2亿元，同比增长14%，全面实现盈亏平衡。据《21世纪经济报道》援引消息人士称，中国铁路总公司之所以能够实现盈亏平衡，应该得益于财政部2013年底给予的400多亿元公益性补贴。
北京交通大学经济管理学院教授赵坚曾分析说，在目前所有的铁路项目中，只有运煤专线是盈利的，其他包括京沪高铁、京津城际在内的所有客运线路都处于亏损状态。
而当前铁路亏损阴影及配套政策的滞后性，似乎成了铁路投资难以吸引民资的重要障碍。
曾义平透露，作为参与国家合资铁路建设的四川省级出资人代表的四川省铁路产业投资集团，未来一段时间将面临较大的还本付息和筹资压力，部分市州由于建设任务重且财力薄弱，铁路建设资金筹集难度也相当大。“国家应考虑对支持西部地区铁路建设的银行贷款给予特殊的倾斜政策，允许适当延长还款期限或给予贷款贴息支持。”
四川样本
首例“纯地方版”铁路力争今年开工一条 民资热情暂未激活
每经记者 杜冉乐 发自成都
颇具铁路改革象征意义的川南城际铁路(以下简称川南铁路)，曾被多家媒体封为全国首例“纯地方版”铁路。从2013年8月开始胎动，到10月在西博会上公开吹风引入民资，川南铁路可谓扯足了人们的眼球。
近日，《每日经济新闻》记者从四川省发改委铁建综合处了解到，目前四川省正在准备川南铁路公司筹建方案，春节后可能出炉。其中，内自宜、内泸城际铁路要力争2014年开工一条。
不过，引入民资实施起来并不容易。四川省发改委相关负责人表示，地方政府不是不想引入民资，甚至可以让民资完全控股，但民资不愿意主动进来，只能由政府主导推进。“民资进入难的原因很复杂，未来要引入民资必须改变铁路收益分配机制，还有运价机制、结算机制等。”
四川铁投主导组建/
“城际铁路必须发展，也包括西部地区在内。”中科院院士、中铁隧道集团副总工程师王梦恕向《每日经济新闻》记者表示，从单位能耗的角度来看，1吨货1公里公路运输需要消耗的资源比铁路运输需要消耗的资源多出很多。
2013年11月初，四川省铁路产业投资集团(以下简称四川铁投)董事长、党委书记孙云在接受媒体采访时透露，四川川南城际铁路股份有限责任公司将由四川铁投牵头组建，涉及内江、自贡、泸州、宜宾等城市。
2014年1月3日，四川省发改委铁建综合处处长曾义平也向记者确认，目前牵头组建方为四川铁投。
据了解，四川铁投成立于2009年，注册资本90亿元，是四川省政府授权出资设立的国有投资集团，主要代表四川省参与国家和地方合资项目以及省内地方铁路项目的投融资、建设、运营与管理等，旗下还有上市公司四川路桥(600039，SH)等。
“目前川南地区发展比较快，几个中心城市之间相距都差不多100公里。”曾义平表示，川南地区公路网已经趋于完善，但铁路一直是个短板。
实际上，四川率先启动川南铁路投资开发，正赶上了当前国家铁路改革的东风。2013年3月，中国铁路总公司正式挂牌成立，铁路上的“政企分开”掀开了新的一页。5个月后，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(即国发［2013］33号文，以下简称《意见》)。
《意见》强调，“城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权将向地方政府和社会资本敞开，同时鼓励社会资本投资建设铁路。”
2013年10月，在第十四届中国(成都)西部博览会有关四川重大投资项目推介会上，四川省发改委主任唐利民对外表示，“我们正在编制川南铁路的可行性研究报告，筹备方案，2014年会纳入招商。”
曾义平告诉记者，“目前，省里正在筹划川南铁路公司组建方案，并将最大限度地吸引社会资本参与，最终改建为股权多元化的有限责任公司。”
据四川省发改委最新消息透露，在2014年推进川南铁路投资建设中，内自宜、内泸城际铁路要力争开工一条。
预计造价1亿元/公里/
在上述重大项目推介会上，四川省发改委副主任兼省铁建办专职副主任代永波曾向《每日经济新闻》记者表示，“我们初步的想法是引进民间资本，争取在2014年开工建设。预计率先启动建设的内自宜城际铁路长约138公里，投资143亿元左右，建设周期4~5年，确定的资本金将按照总投资的50%考虑。”
虽然城际铁路已向民资开放，但筹集资金仍是摆在地方政府面前的头等大事。记者了解到，2012年宜宾市级公共财政收入完成32.3亿元，其中市级交通运输支出5.48亿元；2012年泸州市级公共财政收入完成30.2亿元，2013年前6个月完成16.9亿元，仅完成预算的48%。
泸州市财政局此前公告透露，受白酒和煤炭产业减收影响，以及部分区县缺少后续财源、收入增长乏力等问题尚未得到有效解决，同时，加快经济社会发展、推进重点项目建设对财政资金需求越来越大，财政筹集资金困难不断增多。
“国发33号文出来后，现在地方要承担的事情很多。”曾义平坦言，“建设川南铁路，省里会出部分资金，让川南几个市州出资20亿~30亿元，各地的压力非常大。”
公开资料显示，目前整个四川在建的铁路项目有16个，投资总额3300亿元左右。
社会资本进入意愿低/
“拆掉弹簧门，打碎玻璃门，打开旋转门”，这是唐利民在上述重大项目推介会上的承诺，为的是大力激活民间资本的投资热情。不过，除了资源性铁路等因预期有投资收益被看好之外，社会资本对地方城际铁路的投资热情并不高。
“发展轨道交通，川南是不赚钱的。”西南交通大学交通运输学院副院长帅斌在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，地方引导企业模式下，客货运目标不一致，比如川南矿产资源丰富，货运比客运需求大，社会资本投资资源性铁路的热情更高。
此前，有业内专家曾指出，按照以往的惯例，在政府主导下，民资参股地方合资铁路，在公司治理上难有话语权，也会影响到投资回报率。
不过，代永波直言，“我们完全可以让社会资本来做，他们也可以完全控股，但关键是目前没有社会资本愿意主动进来。所以我们只好先让四川铁投来牵头做，在建设运营中引导民资进入，地方政府再逐步退出。”
那么，阻碍民资进入的原因是什么？代永波表示，“民资进入难的原因很复杂，目前在铁路系统，地方政府处于弱势地位。未来要引入民资，必须改变铁路收益分配机制，还有运价机制、结算机制等。”
记者注意到，截至目前，国发［2013］33号文仅提到了运价机制改革等几项改革内容：坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。
但即便是针对运价机制改革，国家相应的改革细则仍暂未出台。不过，王梦恕认为，目前地方城际铁路要充分发挥自主能动性，地方可以探索自主定价。
清算机制改革成重点/
据了解，目前国家整个铁道系统使用的仍是2005年版 《铁路运输进款清算办法》(国财(2005)16号文，以下简称《办法》)的清算管理办法，其总体原则是：收入来自市场，旅客运输、专业运输承运结算，普通货运分段计算，提供服务相互清算。《办法》要求的进款清算对象，包括国家铁路、合资铁路、地方铁路。
“你有一批货要从北京运到上海，中间要经过北京铁路局、济南铁路局、上海铁路局三个路局，这批货的货款在三个铁路局之间的分配由铁道部来核算，根据铁道部规定的一个系数，将货款直接分配给相关铁路局。”北京交通大学经管学院教授赵坚举例说。
广深铁路股份有限公司王磊撰文称，在“投融资-建设-运营-清算”这一体系的运作过程中，作为投资方，最关心的效益产出只有通过清算系统才能体现出来。因此，清算环节自然成为整个铁路资本运作体系中投资者最关心的环节。
记者了解到，铁路本身具有路网运营的特征，涉及地域很广，目前路网连接与收入分配由铁道部统一调度指挥。正因为如此，民资才担心参股铁路收益难以独立核算。
广深铁路 (601333，SH)的IPO文件显示，在客运清算上，客运进款全部作为旅客列车担当铁路运输企业的客运营业收入，向铁路总公司清算线路使用费、机车牵引服务费、车站旅客服务费、车站上水费等路网成本；在货运、路网清算上，铁路公司可以直接以清算主体的身份与铁路总公司进行清算。
尽管如此，实际运营操作中的铁路清算要复杂得多。在帅斌看来，客运专线如果按照“投入产出比”模式，在几个区域铁路公司进行核算，未来是否还要与国家大的铁路网连接起来，并且国家的大铁路网下一步如何改革，目前都还不清楚。曾义平表示，川南铁路未来肯定要与国家路网连接，但目前铁路系统大的清算办法、运价如果不改革，地方可以腾挪的空间就会非常有限。