国家新型城镇化规划将出炉 多项配套改革待启动

□本报记者联合报道

中国证券报记者20日获悉，《国家新型城镇化规划》已修改完毕并上报，预计将很快发布。规划明确了新型城镇化建设目标、战略重点和配套制度安排。

2013年12月召开的中央城镇化工作会议讨论了《国家新型城镇化规划》，有关部门根据会议讨论情况作出修改。

权威人士表示，新型城镇化建设将坚持以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，全面提升城镇化质量和水平。在农民工市民化方面，将着力推进解决已转移到城镇就业的农业转移人口落户问题和有能力在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。

有序推进农民工市民化

数据显示，2013年末，中国城镇化率升至53.73%。但据了解，按户籍人口计算，城镇非农户口占全部人口的比例仅在35%左右。上述权威人士表示，到2020年，城镇化率将达60%左右，城镇常住人口将达8.5亿人，而户籍人口城镇化率要从目前的35.7%提高到45%，两个城镇化率的差距缩小两、三个百分点。

他还表示，农民工市民化的主要任务是解决已转移到城镇就业的农业转移人口落户问题和有能力在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。这包括了大量在城市之间转移就业的、有城市户口的人。后者正是新型城镇化规划修改后新增的内容之一，也是中央城镇化工作会议明确提出的任务。据估计这部分人口规模约为7千万，而离乡外出打工的农民工大概有2.3亿。

目前，60%以上的农民工被地级市、省会城市和直辖市吸纳，全面放开建制镇和小城市落户限制并不能完全解决农民工落户问题。上述人士表示，未来将根据城市规模和综合承载能力，以就业年限或居住年限、城镇社会保险参加年限为基础，各类城市因地制宜地制定公开公平的农民工落户标准。这有利于农民工根据实际条件选择落户地区。

专家指出，户口只是形式，关键是公共服务对落户农民工的覆盖，这块公共服务成本如何分担是农民工市民化面临的一大难题。

上述权威人士表示，未来将建立健全农民工市民化推进机制，建立农民工市民化的成本分担机制，将采取中央、省、市、企业和个人分担的方式。而国家发改委已明确表示，将围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制等在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。

此外，在财税支持方面，财政转移支付计算拟更多考虑常住人口因素和吸纳农民工落地因素，以减轻城市承担农民工落户后公共服务支出成本。

发展城市群，优化城市布局

上述权威人士认为，要引导2020年8.5亿左右城镇人口的空间布局，城市群仍将为主体形态，新型城镇化建设将着力优化城市化布局和形态。对此，将培育并引导城市群发展，完善大中小城市结构，强化综合运输交通网络的支撑，优化城市群内部的城市分工协作。

在未来的城市群发展中，我国将注重培育长江中游城市群、中原城市群以及山东半岛、成渝城市群等地区的发展，并在东北有条件的地区发展城市群。

专家预计，一些跨区域的大型城市群建设正在酝酿，未来将出现更多的国家级城市群。而从目前密集召开的地方两会来看，加快推进城市群发展已成各地共识。

多项配套改革亟待启动

经济学家吴敬琏认为，新型城镇化要告别“摊大饼”和“伪城市化”，需要与《决定》提出的全面深化改革相联系。要改变各级政府用行政命令推动城镇化的方法，要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率；要建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方；要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。

国家发改委明确，今年将推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。

上述权威人士表示，在未来城镇化建设中，人口管理方面拟实行全国统一的居住证制度，取消居住证领取门槛，以居住证为载体，统筹人口管理和公共服务提供。在土地管理方面，将坚持管住总量、严控增量、盘活存量的原则，完善城镇建设用地标准，强化人均建设用地标准控制，深化征地制度改革，逐步缩小征地范围，经营性用地将不再由政府直接征地，而由农村集体经济组织与开发商直接谈判地价。同时，严格耕地总量保护。在行政区划创新上，将改革设市模式，启动设市工作，以建成区常住人口为基准，完善设市标准，同时探索大市场、大社会、小政府为框架的行政管理体制。在建立多元可持续融资体系方面，拟通过地方政府债券、市政债券、城投债、政策性贷款等，拓宽城市建设融资渠道，提高地方政府融资透明度，同时，鼓励和推动民间资本参与市政公用设施建设。

国务院发展研究中心主任李伟认为，全面深化改革是城镇化转型的根本保障。他强调，要着力推进价格特别是资源性产品价格的改革，使资源性产品的价格真正能反映资源的稀缺性和供求关系。这是城市经济实现集约增长的基本影响因素。建设用地市场改革方面，在符合规划和用途管制的前提下，要使农村集体经营性建设土地与国有土地同等入市、同权同价，要缩小征地范围，扩大国有土地有偿使用范围。这是遏制城市空间无序蔓延的关键举措。财税制度和政绩考核机制改革方面，要在中央和地方政府之间建立事权和支出责任相适应的制度，完善地方税体系，形成“不以GDP论英雄”的政绩评价体系。这是解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题的根本之策。此外，要推进户籍制度改革和公共服务体制改革，这是城市社会发展方式转变的主要影响因素。

此外，国家新型城镇化规划新增了专门强调建筑质量问题的章节，强化政府监管部门对建筑市场的监管职责，完善建筑市场秩序和制度。目前，在桥梁等基础设施建设、住房等房地产建设领域出现的建筑质量问题引起了社会普遍担忧，未来将强化对建筑企业的监管。