路易斯安那州拉法叶希望在不破坏城市的情况下建设49号州际公路 - 彭博社

1999年“蓝皮书”研究中关于I-49设计的可能渲染图。路易斯安那州拉法叶大学 / LCG/MPO拉法叶，路易斯安那州，不应该辩论在城市中心修建高速公路的社会危害。几十年来，它一直是这些危害的活生生的证明。

在1960年代，埃万杰林高速公路穿过市中心——一条六车道的北南向主干道，注定要分裂和摧毁它所称之为家的社区。正如当地的独立报所描述的，这条高速公路“给历史街区带来了衰败”，留下了空地、临时旅馆和生锈的围栏，给生活在其影响下的贫困家庭。许多街区紧邻 这条 道路现在主要由中位家庭年收入低于25,000美元的少数族裔居住。

彭博社城市实验室一种可负担的游牧住宅设计努力适应城市生活纽约市警察局局长卡班在联邦调查中辞职来自路易斯维尔，推动植树以改善公共健康住房在几十年来最严重的危机影响着2024年竞选“在60年代，在他们修建那条平面高速公路之前，这里是一个非常混合的地区，”路易斯安那州拉法叶大学文理学院助理院长萨莉·唐伦说，她当时住在市中心。“这里有工人阶级和一些中上层阶级。然后他们修了那条路，这就敲响了死亡的丧钟。它迅速变成了一个低收入地区，因为每当你修路时，人们就会搬走。”

情况正在改善，强大的社区团体和新的商业选择正在复兴城市核心的某些区域和街道。但现在拉法叶面临着一个新的威胁，这个威胁与它长期以来试图摆脱的情况惊人相似：一条提议的5.5英里、六车道、部分高架的城市高速公路，称为州际49号连接线。这条更大、更强、更快的道路将有效地取代埃万杰林通道，就像一条混凝土巨蟒蜕皮一样，并且似乎还将更加分裂。

官员们预计这次会有所不同。他们的信心寄托在一种被称为“情境敏感”的规划方法上——这是一个雄心勃勃但模糊的目标，旨在设计出增强社区现有特征而不是侵犯它的大型道路。通过将I-49连接线提交给比正常情况更为严格和深入的公众参与过程，项目负责人相信他们可以避免过去美国许多城市因高速公路而被撕裂的错误，包括拉法叶在内。

对I-49拉法叶连接器的上下文敏感研究区域的看法。路易斯安那州交通运输部“这些类型的设施，在很久以前，当它们穿过城市的心脏时，造成了损害，”路易斯安那州交通运输和发展部的I-49连接器项目经理托比·皮卡德说。“我们的想法是与社区合作……对项目进行改进，使该地区成为一个吸引人的地方。一个更倾向于吸引人们而不是将人们推开的地方。”

对马德尔来说，他像任何记者一样密切关注I-49的讨论，上下文敏感过程所涉及的风险无疑关乎城市的未来：

[T]这可能成为未来几代人建设城市高速公路的模型。或者它可能又是一个笨拙的灾难，在拉法叶作为一个新兴城市中心崛起之前，将其分裂和抑制。

I-49是如何走到这一步的

高速公路的路面几乎还没干，I-49连接器的幽灵就出现了。1968年，埃万杰琳被选为可能的州际升级候选者。该项目在1990年代重新焕发生机，在公众反对中断断续续推进。2002年发布了一份最终环境研究，并在2003年获得联邦公路管理局的决策记录，批准该道路，承诺采取21项地方缓解措施，旨在“最小化伤害。”

这并没有满足反对者。一组反对者以“关心公民联盟”的名义对I-49项目提起诉讼，认为FHWA未能考虑足够的替代方案，以应对一条穿过城市中心的主要州际公路。在2004年几乎带有歉意的裁决中，美国地方法院法官塔克·L·梅朗松支持公路管理局，但写道他对法律的责任在此案中与他自己“行善的诱惑”相冲突（强调已加）：

然而，法院面临的问题并不是签署的法官是否会将拟议的州际49号公路放置在拉法叶的经过之处；他不会。法院面临的问题也不是关心公民联盟及其成员以及那些将受到拟议的州际49号公路及其对他们的社区和生活带来的不利变化影响的个人和企业是否感到受害；他们应该感到受害。法院面临的问题也不是，如果拉法叶的大多数人曾在2004年5月25日与各方律师一起进行了“足迹”考察，他们是否会支持或反对拟议的州际公路。毫无疑问，州际公路的建设将带来外观和功能上的重大变化。

即使做出了那个决定，该项目仍然失去了动力，并在几年内逐渐消失。它的近期复兴是作为州政府30亿美元“Geaux South”计划的一部分，旨在升级从I-49南至新奥尔良的160英里。拉法叶连接线的支持者——主要是当地的 商会——期望这条高速公路能作为飓风撤离路线，减少当地交通，并增强所谓的“能源走廊”，以启动城市经济。正如一位支持者通过 当地的 广告商所说：“工作来自于道路。”

这些希望中的许多似乎与时代脱节。专家们现在 普遍认为，高速公路扩张并不是解决拥堵的长期方案。基于石油和天然气的经济战略感觉落后且脆弱；事实上，2015年疲软的石油行业导致拉法叶在最新的米尔肯研究所城市表现指数中 下降了116位——这是全国最大的降幅。而且有很多证据表明，公路 不再像成熟高速公路网络时代那样必然导致工作机会，驾驶模式 正在下降，以及数字通信的兴起。

当然，最重要的担忧之一是I-49可能带来的社会影响。以环境为导向的规划过程始于2015年10月，计划至少持续18个月。这给所有参与者大约一年半的时间来弄清楚如何建设一条不会压垮城市的道路。

朝着“共同愿景”迈进

正如Mader 指出，环境敏感规划项目的存在本身就证明了“城市高速公路的破坏潜力”。这一概念可以追溯到1969年的国家环境政策法案，这是一项在州际公路时代后制定的法律，旨在保护人们和地方免受（其中包括）大型交通项目的影响，但直到1990年代末才获得关注。FHWA发言人Doug Hecox表示，基本目标是提供一条“响应其服务社区独特特征的道路”。

响应独特社区需求听起来也像是公共官员应该为 任何 公共项目做的事情。根据FHWA的说法，环境敏感过程与普通过程之间的区别在于，项目领导者花更多时间了解潜在影响和期望结果，并与居民和当地人合作，制定比通常更详细的项目设计。Hecox表示，虽然环境敏感的方法可以用于任何项目，但通常用于高调或复杂的项目。

这一过程是否适用于像I-49这样庞大的项目又是另一个问题。新城市主义大会帮助 制定 一份手册，指导城市干道的环境敏感方法，旨在设计促进步行、紧凑开发和替代交通的道路。但这通常是针对一条适度的三车道主干道，CNU的首席执行官兼总裁Lynn Richards表示，而不是州际高速公路。（自2008年以来，CNU发布了一份 半年刊名单，列出应拆除的城市高速公路。）

“我就是看不出高速公路如何能采用与环境相关的街道方法，”理查兹告诉CityLab。“与环境相关的方法的理念是关于流动性——从A点到B点更快地移动人。高速公路的设计完全是为了移动汽车。”

路易斯安那州交通运输部的环境影响经理简·格伦费尔德表示，该机构自2001年以来就实施了一种与环境相关的策略，但从未应用于“这种规模”的项目。对于I-49连接线，该过程涉及三个决策机构每月召开一次会议。第一个是由大约50位地方领导组成的“社区工作组”，提供关于数十个设计元素的意见，从州际桥梁梁和挡土墙到行人观景台、照明、单车架、树木和邻近区域的垃圾桶。然后，技术咨询委员会审查这些意见的可行性和一致性，并将其发送给由FHWA、DOTD、区域大都市规划组织和拉法叶市组成的执行委员会。

如果这三层过程按计划进行，最终结果将是一本标准手册和功能计划，反映出“共同愿景”，并纳入最终项目设计。DOTD的托比·皮卡德将这一努力形容为一种强化版的公众反馈过程。他说，典型的交通项目可能只有少数几次公众会议。当连接线项目尘埃落定时，他估计将会有50到100次的外展会议——其中包括研讨会、设计研讨会和社区“步行活动”。

“与公众的互动深度远远更大，”他说。

设计中有多少是“注定的”？

这样复杂的规划过程自然会经历一个学习曲线。凯特·杜里奥（Kate Durio）作为年轻专业人士团体 The705 的代表，参与I-49社区工作组，她表示，自2015年10月开始的月度会议以来，项目官员的语气发生了显著变化。“第一次会议是：‘我们现在的情况是这样的，我们不能改变任何东西，’”她说。“然后变成了：‘好吧，我们可能能够改变一些东西。我们认为了解项目的历史可能很重要。’”

在12月，连接器领导者按下了暂停键。（马德尔（Mader）报告说，他们因反对意见而“感到害怕”；发给社区工作组的官方电子邮件提到希望“完善”过程，以“了解”社区历史，并避免假期冲突。）公众参与的努力似乎重新以更强的姿态出现。杜里奥表示，官员们在1月的会议上“终于在倾听”，当时社区将其最大关注点列为I-49的巨大互通。杜里奥说，2月的会议“进行得很好！”一些规划官员提出了一个去除这些互通的选项。

仍然存在大量的怀疑。到1月会议时，社区工作坊小组的“整体满意度”为 54%。关于互通等具体担忧反映了对I-49在上下文敏感的过程中究竟能改变多少的更大不确定性。DOTD 官员表示，最终项目必须遵循2003年最终环境影响声明和官方决策记录中概述的概念设计，或者必须通过FHWA“通过小修正协议”获得批准。

塔夫特和十四街的埃万杰琳高速公路的空中视图，位于I-49走廊。路易斯安那大学-拉法叶 / LCG/MPO换句话说，正如马德尔 所问：“走廊的多少部分是由其历史文件预定的？”

DOTD的皮卡德坚称有合理的灵活空间。作为一个例子，他提到州际公路的“垂直对齐”——根据概念设计，高架公路的高度从土堤上的七英尺到最高的22英尺不等。在拉法叶，字面上将城镇两侧隔开的墙的前景显然是一个大问题。皮卡德表示，考虑上下文的过程将解决这个问题，并且还会考虑其他重大变化，比如交叉口的几何形状和坡道的设置。

“这就是为什么我们已经建立，或者正在建立社区的价值观，”他说。“没有明确的答案。这是一个你必须尝试管理的过程：影响与社区愿望。我们将尽力满足社区对他们希望这是什么的价值观。”

但他承认这种能力也有其局限。将高速公路的高架部分上下移动是一回事；将其移动到城镇的另一部分，即使只是100英尺远，可能会引入足够新的重大影响，从而危及所有官方批准。“我们不能从头开始，”他说，“因为FHWA已经批准了该项目。”从这个意义上说，社区可能会有的最大问题也是一个不在讨论范围内的问题：高速公路是否必须穿过我们城镇的部分地区？

一种“谨慎的兴奋”

在一月下旬，DOTD 宣布它将为上下文敏感的过程增加五个月——这是对拉法叶在项目漫长生命周期中发生的深刻变化的认可。修订后的时间表意味着设计阶段将在2017年夏季结束。在那时和几年前施工开始之间的某个时刻，官员们必须想出资金来支付实际的道路费用。根据一些估计，价格将达到10亿美元。

“他们还没有钱，”反对连接线多年的路易斯安那州拉法叶大学院长唐伦说。“但我们不希望他们走得太远。”

“当然，几乎所有推动这个项目的人都不住在社区的这一部分。”环境报告要求至少有100个居民搬迁。项目负责人将以公平市场价值收购居民的房屋，唐伦说，但在城市一个困难地区的房屋补偿可能不足以让居民在城市其他地方购买新房，扰乱家庭和社交网络。“他们想要这条路——他们认为这将为社区带来经济发展，”她说。“但当然，几乎所有推动这个项目的人都不住在社区的这一部分。”

唐伦是推动一项替代计划的活动家之一，该计划将在城外几英里处修建一条绕行路。这条 特奇岭路线将“几乎没有影响，”支持该选项的西耶拉俱乐部的哈罗德·肖费勒告诉CityLab，费用大约是原计划的一半。如果官员们选择那条路线，唐伦说，也许当地人可以将埃万杰林通道缩减为城市林荫大道。

杜里奥，作为拉法叶市市中心发展办公室的工作人员，更倾向于在上下文敏感的过程中工作，而不是宣传一个从未受到认真考虑的替代方案。这是一种乐观的心态，似乎适合一个尽管经历了许多挣扎，但最近被评为美国最幸福的城市之一的都市地区。只要做得对，她说，这条连接线可能是一个独特的机会，来庆祝一个被遗忘的社区。

“我喜欢认为我们可以建造一些前所未有的东西，”她说。“我认为有理由感到兴奋，但这是一种谨慎的兴奋。”