鄢一龙：中国的六权分工政治体制
孙中山先生是一位既有开放胸襟，又不迷信西方，而愿意独立思考和探索的中国革命先行者。他学习西方的行政、立法、司法三权分立思想，又结合中国的实际，提出了监察权、考试权，合为“五权宪法”。这是他平生颇为得意的一个创造，但毕竟是流于理想，没有经过实践检验。在台湾地区牛刀小试的结果也不理想，考试权固可附于行政权、监察权也可以附于立法权，将其独立出来，等于食之无味，弃之可惜的鸡肋，其间又多了诸多掣肘。
六权分工制
新中国经过长期的历史实践，才摸索出一套适合中国的“六权分工体制”。这一体制并非依据任何先验的理论设计，而是由长期历史发展演变而来。
革命战争时期就出现了“六权分工”的雏形。1921年，中国共产党一成立就是一个组织严密、纪律严明的政党，并不断制定奋斗的纲领和目标，领导中国人民进行革命斗争。1927年在党的武装斗争路线指引下，才建立人民军队，就出现了军事权，并由1929年的古田会议确定了党对于军事权的决定领导，然后才通过武装斗争胜利才创建了新中国。1931年在江西瑞金成立的中华苏维埃政权、以及后来的陕甘宁边区政府已经具有国家体制的雏形，就已经出现了立法权、行政权、司法权的分工，人民代表大会（参议会）作为最高政权机关、人民委员会（边区政府）为行政机关、最高法院为司法机关，这三权又都在党的领导之下；到1949年，通过共产党领导各民主党派以及进步人士协商方式筹建中华人民共和国，又出现了参政议政权。
建国初到1954年初步形成六权分工的制度安排。这一时期的政权架构是人民代表大会制，它不同于议行合一制，而是“国家权力合一制”。国家政权属于人民，而政权的组织形式是人民代表大会，及其执行机关人民政府，人民政府职权不但包括行政权、也包括司法权、军事权、参政议政权。全国人民代表大会是最高权力机关（由中国人民政治协商会议的全体会议代为执行职权），国家最高权力由其选举的中央人民政府委员会执行。中央人民政府委员会是国家权力的统合机关，党的领导的重要渠道是在中央人民政府委员会中占据多数，初步形成了权力分工不分立的制度安排。在中央人民政府委员会下设政务院行使行政权、人民革命军事委员会行使军事权、最高人民法院及最高人民检察署行使司法权，这些国家机关的主要领导由中央人民政府委员会委员兼任。
以1954年全国人大一次会议召开以及五四宪法的制定为标志，我国正式确立了六权分工体制。全国人民代表大会作为最高权力机关行使立法权；国务院是最高权力机关的执行机关行使行政权；人民检察院与人民法院行使司法权；国防委员会作为最高军事统帅机关行使军事权，国防委员会主席由国家主席担任；政协虽然不作为一个国家权力机关，但是作为一个“商量事情”的机构，正式确立了参政议政的权力；同时，党对于各项事业的核心领导地位也得到进一步确立，并在五四宪法序言中得到体现。
文革期间这一制度安排得到严重的破坏，各国家机关不能正常运行。改革开放之后，我国重新恢复并不断完善六权分工体制，在具体制度和运行机制上不断完善，从而形成目前这种比较定型化的六权分工制度安排。这一套体制与其他国家有共同之处，但是又不同于三权分立，也不同于议行合一体制。在中央层面，党中央行使领导权，全国人民代表大会行使立法权，国务院行使行政权，检察院和人民法院行使司法权，全国政协行使参政议政权，军事委员会行使军事权。这六权不是平行的，它不但有横向职能分工，也有纵向上的职责分工。（见图1）
我们可以看出在中央工作的党的十八届中央委员会政治局常委、政治局委员、中央书记处书记成员都分别处于六个权力系统，这反映了中国的六权分工架构，以及六权在政治权力格局中的位置。（见表1）
党的领导权处于纵向权力分工的最顶层，通过行使领导权对整个国家的发展方向起到引领的功能。对于参政议政权是导向性领导，引导其围绕党中央确定的中心与大局开展参政议政工作；对于立法权是程序性领导，领导其参与协商并审议通过党提出的建议和主张；对于行政权是间接领导，通过党政结合体制，使得党的方针政策得到贯彻；对于军事权是直接领导，通过党军合一体制，实现对于军事权的直接领导、绝对领导；对于司法权是宏观领导，主要是领导司法机关正确贯彻党的路线、方针，不具体干预司法机关独立行使职权。
全国人大的立法权处于纵向权力分工的第二层，国家主席、副主席由其任免，行政权、司法权、军事权都由其任免行使机关的领导人员，并接受其监督。
参政议政权、行政权、司法权、军事权处于纵向权力分工的第三层，在党的领导下分别履行自身职权，并受到立法权的制约与监督。
本文主要从中央层面分析六权分工体制，地方情况有所不同。军事权是一个党军合一、独立运行的体系。司法权同样受地方党委领导，但是相对独立，层级关系也有所不同。其他四权则是纵贯到底，高度职责同构的体制。[参见朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，北京大学学报，2005年1月。]各级政府都有四套班子的通俗说法，即：党委领导，人大监督，政府行政，政协参政，可见一斑。
党的领导权
“五星若合，是谓易行”。中国的权力分工不分立，根本在于党的领导，党在各种国家权力中发挥着总揽全局、协调各方的作用。十一届全国人大常务委员会委员长吴邦国同志讲的很清楚：“各国家机关分工不同、职责不同，都在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设和发展中国特色社会主义服务，不是西方的‘三权分立’。”
党的领导权体现在两个方面：首先，是作为最高决策的领导权，即党中央常委会对于其他国家机关的领导。就是邓小平同志说的所说的那样：“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”[ 邓小平：《改革开放政策稳定，中国大有希望》（1989年9月4日），《邓小平文选》，第三卷，319页，北京，人民出版社，1993。]国务院总理以及排名第一的副总理、全国人大委员长、政协主席都是党的十八届中央政治局常委，这使得政治局常委会决策具有不同国家机关相互协商、相互协调、达成共识的功能。国家的重大决策往往都是由负责的国家机关提出，并经过反复酝酿协商，由党中央作出决策，进一步征求全国人大、全国政协等各方意见，才提交全国人大表决通过。
其次，是作为党直接行使的领导权。党的领导主要是政治、思想和组织的领导，党管路线、党管宣传、党管组织、党管纪律。党的十八届中央委员会体现了党在这几个方面的领导作用，排名第5的政治局常委分管党的思想领导、党的建设，并兼任中央书记处书记，中宣部部长担任中央书记处书记；排名第6的政治局常委任中央纪律检查委员会书记，中央纪律检查委员会副书记担任中央书记处书记；中央组织部部长任政治局委员、中央书记处书记；中央政策研究室主任为中央政治局委员。
管路线、管宣传、管组织、管纪律这四个方面恰恰是领导力（leadership）的关键要素，指明方向、塑造价值、组织团队、严明纪律，以推动组织目标的实现。对于西方国家而言，领导力更多地体现在领导人个体身上，而中国除了个体领导力之外，领导力还作为一个正式的国家权力安排体现为党中央的集体领导力。
国家主席是国家的“虚君”，更多是一种象征性权力。《宪法》规定中华人民共和国国家主席根据人大决定任免国家领导人员，代表中华人民共和国开展国事活动。国家主席由中共中央总书记担任、国家副主席由政治局委员担任。是一个事实上确认党拥有国家领导权的制度安排。
全国人大的立法权
《宪法》规定全国人大是最高国家权力机关，国务院是其执行机关。从将行政权置于立法权之下这一点上看，中国的政治体制更接近于英国等国家实行的议行合一体制，和美国立法、行政相分立的制度不同。但是与议行合一体制又根本不同，全国人民代表大会在中国共产党领导下行使立法权，十二届全国人大常委会委员长为排名第3的政治局常委（第十七届中央委员会为排名第2的政治局常委），全国人大常委会排名第1的副委员长为政治局委员。
全国人大所行使的广义立法权的涵盖内容是相当广的。《宪法》规定的全国人大的职权有15条，概括起来包括以下四个方面的职权：1、立法权，修改宪法、制定法律等；2、选举权，选举各国家权力机关领导人选； 3、审批权，对于重大方针、政策、建制的审查与批准；4、战争和和平的决定权。
狭义的立法权并非人大所独有，与世界许多国家类似，随着现代国家职能膨胀和国家管理日趋复杂，都出现了立法权向行政权转移，党和国务院也大量参与立法。
全国人大的立法权同样是一个统合性权力，各国家机关领导人员由其任免，并接受其监督。同时，我国人大的立法权实际运行不是通过经常性运用否决性权力，而是通过事前的充分协商来吸纳事后的制衡，以使得它与党的领导权相兼容。
国务院的行政权
国家行政权无疑是国家权力中最广泛的权力，它涵盖了管理国家内政外交各项事务的权力，随着现代国家职能的扩张，行政权的内容也日益广泛，我国《宪法》第八十九条赋予国务院十八条职权，概而言之，有以下几项：行政法规立法权、国防权（我国宪法将领导和管理国防事业建设的权力赋予了国务院）、外交权（管理对外事务，同外国缔结条约和协定）、经济社会管理权（编制国家规划、管理经济社会各项事务等）、组织管理权（管理行政区划、管理民族事务、管理编制、审计、监察等）。
行政权的这种重要地位也反映在党的十八届中央委员会的权力格局中，除了国务院总理和排名第一的国务院副总理是政治局常委之外，其他3位国务院副总理都是政治局委员，排名第一的国务委员为中央书记处书记。
中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。国务院是最为庞大的国家机关，国务院下设办公厅、25个组成部门、1个直属特设机构、15个直属机构、4个办事机构、13个直属事业单位。
全国政协的参政议政权
全国政协行使参政议政权。历史上，全国政协是统一战线的产物，中华人民共和国建国就是通过中国共产党与民主党派、爱国人士通过政治协商的方式产生的，中国人民政治协商会议第一次全体会议，“政协代表中超过一半的党外人士比例，共同组成中央政府，共同制定具有临时《宪法》性质的《共同纲领》。1954年，全国人大一次会议召开以后，全国政协作为联系各民主党派、各界别的组织仍然行使着参政议政的权力。
全国政协的职能包括政治协商、民主监督、参政议政。概括起来主要有两个方面的权力：一是参政权。全国不同机关都有一定比例的民主党派和无党派人士担任领导职务，共同参与国家管理。十二届全国政协主席由中央政治局常委担任，全国政协副主席由中央政治局委员担任。
二是议政权，或者说咨政权。这是政治生活中的一项重要权力，是重大决策参与协商，进行监督批评的权力。这包括决策制定和实施过程中提出意见，中共制定重大政策总是要征求民主党派、无党派人士的意见，进行广泛、充分的协商；同时政协对其他任何公共治理相关的问题提出意见，对政府提出建议和批评。当然咨政权不但政协拥有，全国人大、各种类型的智库等都发挥重大决策的内脑与外脑的作用。
最高检与最高法的司法权
我国的司法权包括侦查权、检察权、审判权、执行权，由公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约。司法权同样在党的领导之下，十七届中央委员会由专门的政治局常委分管政法工作，十八大之后，虽然改由政治局委员担任中央政法委书记，但是由中共中央总书记直接听取汇报，并以中央的名义召开了2014年的政法工作会议。最高法院院长、最高检察院检察长都担任中央政法委委员。
党的领导并不干预具体的司法活动，法院、检察院依法独立行使审判权和检察权。党的十八届四中全会进一步确立了这一原则，决定完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。
中央军事委员会的军事权
中央军事委员会行使军事权。中央军委领导全国武装力量，中央军事委员会主席担任最高军事统帅，中央军委下辖的四总部分别按职能分工行使相应的领导权限。
党对军事权实行绝对领导。党中央总书记担任中央军委主席，中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员是合二为一的最高军事领导机关。中国军事制度最大的独特性在于“党指挥枪”。中国共产党人在古田会议上确立了政治建军的原则，确立了人民军队是“执行革命的政治任务的武装集团”的根本属性，确立了“中国共产党对军队实行绝对领导”的组织原则，2014年10月30日全军政治工作会议在古田召开，习近平再次强调党对于军队的绝对领导。党对军队的绝对领导是保证国家统一的根本制度安排，避免了“藩镇割据”、 “军阀混战”的历史悲剧重演的可能，同样也避免了许多发展中国家频繁出现的军人干政、军事政变的可能。
如同习近平同志指出的发展国家政治制度，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”。中国六权分工体制是从中国土壤中生长出来的政治制度，经过的长期历史检验。中国的实践也拓宽了传统政治学对于政治权力的认识，如果说三权分立体制的理论基础在于人性恶的假设，基于分权制衡的原则，那么六权分工体制更侧重于人性善的假设，更基于群策群力的原则。
六权分工制当然有其他国家难以比拟的优势。例如，由于党的领导权提供了国家权力统合的功能，大家可以心往一处想，劲往一处使，而不是相互拆台，议而不决、决而不行。此外，中国将参政议政权作为正式的国家权力，这使得凡事都要协商，有事多商量成为中国政治生活的常态，通过不断听取吸收各方面的意见，使得决策结果更加符合实际，更加科学。
当然，六权分工体制也有其缺陷，比如如何让宪法文本更加符合实际的政治体制架构，如何进一步规范党的领导权，如何有效制约和监督一把手的权力，如何更好的解决好党政分工问题，如何更切实地发挥人大、政协的监督功能，如何进一步推进检察机关与审判机关更加独立公正地行使检察权与审判权，这都还需要我们进行长期不懈的探索。
环视全球，中国政治体制表现虽不敢说这边风景独好，但却不妨自信的说“莫道昆明池水浅，观鱼胜过富春江”。当下中国，最要不得的是那种“爬虫心态”和“围城心态”，国家制度构建如同盖房子，“非大坏不更造”，中国已经过了打地基的阶段，不再需要剧烈的“革命”，更不需要追求那种空泛的政治出轨的幻想，而是需要渐进的改良主义，坚持根本政治体制毫不动摇，不断加以改良和完善，久久为功，积小成以至于大成，从而形成更好，更具优越性的政治体制。
“这里有玫瑰，就在这里跳舞吧!”
（作者系清华大学公共管理学院助理教授，作者感谢田改伟、佟德志、吴思红、郭为桂、持一（泉）、listen、欧树军、吴玄默等人提出的修改意见，并文责自负。）