封楚诚：任期最后一年，奥巴马的中东政策囧了

随着“伊斯兰国”继续在中东及北非地区肆虐、有关各方在伊朗核问题联合全面行动计划上达成一致、联合国安理会就打击中东恐怖主义和叙利亚巴沙尔政权去留问题通过第2253和第2254号决议，中东地区毫无疑问仍然会是2016年国际社会关注的热点。与此同时，2016年将是随着奥巴马总统任期的最后一年，这一年白宫的中东政策会有怎样的变化，无疑也是各方关注的焦点。

奥巴马任内中东政策的重点是实现美军在伊拉克和阿富汗的全面撤军。在阿富汗，奥巴马原本期望通过2009-2014年的增兵“速战速决”彻底结束自2001年以来美军在阿富汗的军事行动，然而阿富汗政府军不能独自应对美军撤离后留下的烂摊子，民选政府更是无力应对地方武装、宗教势力。基于阿富汗不断恶化的安全局势，奥巴马在2015年10月15日无奈宣布延迟撤军计划，5500名美军士兵将至少在阿富汗驻扎到2017年。可以说，奥巴马任内彻底解决阿富汗问题已经是不可能实现的任务。在伊拉克，美军的撤退同样造成了不稳定的政治局势，“伊斯兰国”极端武装乘虚而入夺取多个战略重镇。虽然奥巴马事实上增加了无人机对“伊斯兰国”极端武装的打击力度，但由于缺少地面火力支援和有效的情报网络，美军对“伊斯兰国”的空袭行动收效甚微。美军高级将领已经提出增兵伊拉克的计划，这无异于全盘否定了奥巴马政府早期的伊拉克战略。与此同时，叙利亚局势也在不断恶化。自2011年叙利亚内战以来，奥巴马政府一直坚持巴沙尔政权下台是叙利亚迈向和平进程的先决条件。但是随着俄罗斯军事介入叙利亚局势，巴沙尔政权下台这一奥巴马政府预设的“大前提”几乎不可能实现。

在阿富汗、伊拉克、叙利亚三线失利之外，以美国为主导的伊朗核问题P5+1集团在2015年7月就伊朗核问题达成一致；伊朗承诺将减少浓缩铀库存并缩减铀浓缩能力，而美国为首的西方国家则将对应地解除对伊朗的制裁。虽然此举看上去是伊朗核问题最合理的解决方案，但是美国在中东地区最重要的盟友以色列并不认可这一协议，并称以色列的行动将不受制于这一协议——奥巴马政府提供的伊朗核问题解决方案不仅没有完全解决这一旷日持久的地区问题，反而在自己和最重要盟友以色列之间造成了间隙。

由于以上诸多原因，外界和舆论对奥巴马的中东政策进行了“口诛笔伐”——一种观点认为奥巴马的中东政策就是没有政策：不同于布什政府，奥巴马的中东政策更像是“见招拆招”，没有一以贯之的逻辑，因而也造成了许多新问题。另一种观点认为奥巴马的中东政策就是“撤离、撤离、撤离”，由于美国国际影响力和军事投射能力的收缩以及在亚太地区牵制中国的必要性，中东已经不再是美国的外交重点。还有的观点则认为奥巴马的中东政策已经彻底破产，不切实际的撤军计划和对毫无根基的民主运动的支持造成了大范围权力真空，并给了美国在中东地区主要对手俄罗斯和伊朗以乘虚而入的机会。

然而，奥巴马的中东政策并非完全毫无章法。虽然奥巴马既非鹰派也非鸽派，但事实上，奥巴马的中东政策遵循着选举政治的逻辑——只要中东局势不会伤害到美国公民的生命安全，美国就不主动干涉；而一旦中东局势可能伤害到美国公民的生命安全，尤其是针对恐怖分子，奥巴马则毫不手软。

美国是典型的选举政治，选举政治意味着政客的首要目标是当选、连任，保证自己的政党持续执政。对于总统而言，白宫的政策首先就要考虑到本国公民的政治支持。在经历了近十年的反恐战争、目睹数以千计的美军士兵死亡后，美国民众对于打击相隔万里的中东集权武装已经没有多大兴趣，他们对于美军在中东的军事介入也大体持怀疑甚至反对态度。除了打击可能进犯美国的恐怖组织——对于后9/11时代的美国而言，恐怖主义不再遥不可及，而是触手可及的真真切切的威胁。将美国在中东的核心使命定位在反恐这一核心议题上，奥巴马政府可以避免占领和持久军事行动带来的巨大开销，有效削减开支并将有限的经费投入其他外交优先领域（例如美国重返亚太“再平衡”战略）。

尽管“伊斯兰国”在叙利亚的肆虐已经造成数百万人流离失所和数十万人的死亡，但“伊斯兰国”很难在伊拉克、叙利亚之外形成足够推翻当地合法政权的气候，更不用谈对美国构成系统性的威胁；“独狼”式的恐怖袭击虽然会继续存在，但打击“伊斯兰国”也不会降低“独狼”袭击发生的概率。简单来说，“伊斯兰国”不构成对美国的威胁。因此我们看到，面对“伊斯兰国”，奥巴马百般阻挠迟迟不肯出动地面部队，直到现在也只是“有限度地”出动无人机打击无关痛痒的目标。而相比之下，奥巴马对于明显的恐怖主义威胁则毫不留情：在2011年5月击毙基地组织头目本·拉登的军事行动中，美军特种部队完全置巴基斯坦主权于不顾，深入巴境内消灭基地组织。奥巴马所做决定风险之大，连副总统拜登和时任国防部长盖茨都表示反对。这也印证了奥巴马在第一次竞选时的宣言：“如果我们有针对高级别基地组织领导人的可信情报而巴基斯坦总统穆沙拉夫拒绝采取行动，那我们就绕过他自己干。”

基于这一逻辑，我们就可以理解奥巴马在中东问题上所做的选择——只要“伊斯兰国”对美国本土和美国公民不构成直接威胁，奥巴马政府就不会选择对其进行大规模直接打击；一旦“伊斯兰国”对美国公民构成直接威胁，那么奥巴马会把武力介入地区局势作为优先选择。

奥巴马以恐怖主义为标准选择介入中东与否，使得美国在战略大图景上处于下风。

虽然奥巴马的中东政策有其选举政治的内在逻辑，但以恐怖主义为标准选择介入与否，使得美国在战略大图景上处于下风。恐怖主义的危害并不仅在于其对美国和美国公民可能构成的伤害，而是在于其对中东地区较为脆弱国家的主权构成威胁、为中东地区各种极端势力创造了滋长的土壤，直接导致中东地区陷入动荡。因为将反恐和对美国的直接威胁作为衡量是否介入的直接标准，美国已经失去了许多阻止中东国家陷入内战或区域争端的机会，恰恰是这些机会可能更有效、更为一劳永逸地解决美国面临的安全威胁。与此同时，美国在中东也有着远比反恐更多的利益关切。这些利益关切包括中东石油能够顺畅地流入国际市场，也包括以色列的国家安全，还包括防止核扩散。简单化地把中东政策局限于反恐一个领域，是奥巴马政府最大的失败。

另一方面，虽然美国短期内在阿富汗的驻军时限被迫延长，但从长远角度看，撤出中东是白宫的必然选择，哪怕是2016总统大选后白宫易主，美国中东政策也终将回归阿富汗战争前的状态。

一直以来，很多人错误地认为美国以高压态势武力介入中东局势是其中东政策的常态。事实上，从长期视角看，白宫在后9·11时期对中东采取的以反恐为主的军事战略只是其短期政策：自第二次世界大战结束到9·11事件爆发前，美国在中东地区都保持精准而有限的军事存在和军事介入。在维持油价稳定和中东地区局势稳定上，美国和其中东地区盟友的目标与利益高度统一，因此美国只需要通过外交和经济手段并辅以有限的军事存在就可以实现其中东战略。恰恰相反的是，侵略性的军事介入并不能塑造稳定的地区局势，而美国游离在地区局势外围恰恰能保证中东地区的稳定。

然而，二十一世纪第一个十年发生的一系列事件影响了美国与海湾国家利益诉求的重合度。其一，发生在美国的页岩气革命降低了美国对海湾国家的能源依赖，因此美国与沙特及其他海湾国家的关系不再是外交侧重点。其二，圣战思潮的扩张使得美国与其中东战略盟友的联系变得不再紧密。在十年前，基地组织对于美国和沙特阿拉伯而言是共同的威胁；然对于今天的海湾国家而言，推翻叙利亚阿萨德政权的优先程度显然高于打击圣战组织和极端武装。与此同时，蔓延中东的伊斯兰极端主义促成了泛伊斯兰宗教认同的崛起，这一思潮反对美国对中东地区的军事介入。

另一方面，美国的军事介入也不再能有效地促成地区变革。基地组织的分散化和“伊斯兰国”的崛起造成了美军军力与地区最紧要威胁的不对称性：已知的政治界限与军事手段对于当下的基地组织和“伊斯兰国”都没有显著效果，美军无力应对跨国的、受宗教影响的多种族冲突。举例而言，美军当然可以在地面作战中痛击“伊斯兰国”，但是维护战果需要美国民众提供坚定的政治支持，也需要大量参与重建的专家和政治家和一个对美国有足够信任的当地社会，以及用以确保基础设施安全的美军长期稳定的军事存在。这些条件在现在两党分裂严重恶化的美国都很难实现。反之，虽然无人机作战和定期的“突击队式”清除作战也能带来预期的效果，但是对平民的连带伤害会让美军失去当地政府的配合，平民的伤亡也会为反美的极端武装辩护。

在地区和国际局势变化的大背景下，从长远角度看最符合美国利益的中东政策应该是在中东地区扮演“离岸平衡手（offshore balancing）”，不直接介入地区复杂的国家间关系和直接军事冲突，从而避免和中国、俄罗斯等区域主要对手直接碰面，避免中东政策对亚太再平衡等主要外交战略造成威胁。在这一政策引导下，美国应该寻求找到中东国家与之的利益共同点、借力打力，避免再度进行直接军事投射。离岸平衡的倡导者包括Christopher Layne和John Mearsheimer，这一理念旨在通过转嫁安全责任和安全义务的方式，减少美国在地区的直接军事和政治投入、避免卷入区域国家间冲突。通过结盟等方式，美国和其他区域盟国合作防止区域霸权出现，只在出现直接威胁的情况下才会军事介入地区局势。美国在亚太地区的再平衡战略就采用了离岸平衡的模式，利用与日本、韩国、澳大利亚以及东南亚新兴盟国的少边合作（mini-lateral）为支点，实现责任转嫁，并对区域内可能构成威胁的国家（朝鲜、中国、俄罗斯）进行精确的军力投射。

美国长期以来在中东的主导地位已经一去不复反了——美国当然不会彻底放弃中东，但是撤离中东以保证其他外交优先事项的实现是白宫的必然选择。从中长期的视角看，美国的中东盟友将必须承担更多的军事责任，他们也应该意识到自己在作出一个军事决定的时候华盛顿能提供的支持将相当有限。美国对中东长达14年的军事介入并不会成为常态，新的常态将会恢复到9/11以前的样子。

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