卢锋：中国供给侧改革与改革开放一脉相承
**【供给侧改革自去年年底出现在官方文件以来，成为最热经济词汇之一。诸多学者对供给侧给出了不同的角度。****北大国发院卢锋教授赐稿观察者网，考察供给侧的出台背景，提出供给侧改革与2016年六大任务息息相关，并提出了他对供给侧改革的认识。他说，**中国的供给侧改革措施，与当代供给学派理论与政策主张有交集，但其内涵丰富广泛，显然不应与外国供给学派及其药方简单划等号；此外，供给侧改革，与改革开放实践本质上一脉相承，不是要搞所谓“新计划经济”，也不是要一味采用紧缩措施应对当前形势。】
十八大以后，中国经济形势发展推动经济政策深刻调整，不久前中央经济工作会议提出，供给侧结构性改革标志经济政策转型调整进入新阶段。从借助市场机制完成周期与结构双重调整要求而言，供给侧结构性改革方针很有必要并势在必行。
结构性改革会伴随阵痛，然而有望为中国经济新周期新结构浴火重生奠定基础。如果改革新政能有效实施真正落地，2016年将是中国经济双重调整的攻坚之年、阵痛之年、谋求突破并最终走向决胜之年。
本文以新世纪中国经济发展与宏观调控历史为背景，侧重从近年经济周期与结构双重调整形势发展现实要求角度，对结构性改革新政提点认识。首先从过去十余年中央经济工作会议优先议程演变角度，观察供给侧结构改革新政的特殊意义，接着观察本轮经济周期与结构调整的特点难点与有利条件，然后着重从推进完成双重调整角度分析为什么需要供给侧结构性改革，最后探讨如何全面理解改革新政以及推进改革需关注问题。
供给侧改革的提出
从过去十余年中央经济工作会议优先政策议程内容演变轨迹看，十八大以后中国经济形势发展推动经济政策深刻调整，提出供给侧结构性改革新政是经济政策与时俱进调整进入新阶段的重要标志。
从公开报道信息看，中央经济工作会议应主要包括总结当年工作、分析形势并部署来年工作等议程，其中来年工作任务表述集中反应决策层政策思路而尤其引人关注。依据官方会议新闻稿，过去十余年中央经济工作会议部署来年工作任务，最少五项最多八项，前三项最为重要。表1概括2003-2015年历次会议部署来年工作要务内容，并将前三项要务单独列举以观察经济政策重心的变轨迹。(表1)
表1显示，2003-2012十年历次中央经济工作会议设定最优先三项政策目标，始终在宏观调控、三农政策、结构调整三个方面。
具体而言，经济工作十年一直锁定在强调或完善宏观调控即宏观政策方面内容。第二要务十年中有九年论述三农政策，另外一年涉及经济结构调整。第三要务十年有九年关乎结构调整，一年有关三农政策。
与人们一般观察印象相一致，胡温主政时期经济政策重视“结构调整”，不过“宏观调控”与“三农政策”始终处于最为优先地位。
十八大以后经济工作要务表述与早先时期具有延续性，然而随着经济发展环境演变与实践深化，经济政策方针更多呈现与时俱进动态调整趋势。
就2013与2014中央经济工作会议设定前三项政策要务表述观察，有关“切实保障国家粮食安全”，“努力保持经济稳定增长”等较多体现与早先政策方针延续性内容；“着力防控债务风险”，“加快转变农业生产方式”，“积极发现培育新增长点”等，则更多体现经济周期与结构调整的现实环境与实践转变对政策方针调整的要求。
最近中国决策层谋划下一步经济工作方针进一步调整政策重心与着力点。2015年11月10日中央财经领导小组召开第十一次会议，把“推进经济结构性改革”确定为“贯彻落实党的十八届五中全会精神的一个重要举措”，提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”
2015年12月14日中共中央政治局要求适应经济发展新常态，着力加强结构性改革，在适度扩大总需求的同时，提高供给体系质量和效率，并提出以供给侧结构性改革为重点内容的十项任务。
12月18-21日中央经济工作会议标志经济政策演进调整进入新阶段。会议阐述“宏观政策要稳，产业政策要准，微观政策要活，改革政策要实，社会政策要拖底”“五大政策支柱”，其中要求加大实施积极财政政策力度，要求货币政策保持流动性合理充裕，“为结构性改革营造稳定的宏观经济环境”。
会议专门部署全面深化改革与扩大双向开放工作。会议最有新意内容是再次确认“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”，并具体部署“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务”。
中国经济的双重调整
为什么近年中国经济政策重心明显转变？如何准确理解结构性改革新政的内容与逻辑？中国经济决策看重从现实出发与问题导向原则，也会灵活审慎借鉴现代经济学与政治经济学理论元素。
客观理解结构性改革新政，需重视现实中国当下经济形势与矛盾运动特点，重视把握政策演变的实践背景与内在逻辑。新世纪初年中国经济超预期追赶取得巨大成就，然而由于种种原因也派生多方面失衡因素与矛盾，近年面临新一轮周期与结构调整的困难与挑战，目前经济运行处于双重调整的关键阶段。
从中央经济工作会议部署具体内容看，供给侧结构性改革新政意在主要借助市场机制推进与完成双重调整，如能切实贯彻实施将有望发挥助推新周期与新结构破茧而出的助产士作用。
从中国改革开放时代宏观经济周期涨落大势看，中国经济目前处于第四次周期下行调整底部。几方面原因决定本轮调整时间更长难度更大。
一是扩张期产能过剩形成背景不同。世纪初出口增速多年高达25%-30%诱导过于乐观外需预期，高投资派生更大产能过剩需较长时期消化。
二是扩张期通胀形成机制不同。随资产货币化加深货币扩张与通胀更容易表现为资产价格飙升，以房地产为代表的局部资产泡沫化带来过度杠杆化与金融风险需较长时间化解。
三是失衡调整路径不同。本轮调整发轫于2007年下半年，然而外部危机冲击与国内刺激使调整短期逆转，大规模刺激取得成就同时加剧本需调整矛盾，后续调整更为复杂困难。
与周期调整叠加互动的结构调整也面临新挑战。一方面，工资、土地等要素价格上升与人民币实际趋势性升值，派生“内挤外压”作用倒逼劳动密集型行业转型，需培育足够体量规模的新增长动能才能走出低谷，因而比早先调整更加深刻。
另外增长动力转换倒逼结构调整。如煤炭、钢铁、电力等重工业部门集群外延扩张接近峰值，近年华北和东部地区雾霾污染加剧显示我国生态环境对早先增长方式承载能力已经达到或逼近红线，无论从经济发展过程中要素相对价格变动引领增长动力结构调整一般规律看，还是从我国重工业空间超常集中派生环境危机与调整压力特殊规律看，上述重工业部门集群在早先下行调整阶段先行回升推动周期转换的主引擎功能都必然会显著弱化。
这就要求深化改革与简政放权释放基层创新活力，创造出更为分散化多样化新增长动能，因而比早先调整更为困难。
不过与改革开放时代早先几次调整比较，本轮调整也有多方面亮点。一是近年就业与民生形势总体平稳，工资与居民消费维持可观增长，社会政策与社保体系发挥较好“托底”作用。
二是贸易条件持续改善，2012-14年贸易条件指数值提升20%，考虑贸易条件后2012-2014年“国内总收入（GDI）”增速分别为8.6%、7.9%、8.1%。
三是借助发展阶段优势，十多个中西部省区市经济增速高于全国中位数，3-4亿人口区域“弯道追赶”有望带动我国新一轮经济地理革命，对实现大国“区域协调发展”目标产生积极推动作用。这些亮点因素为更大程度利用市场机制推进完成双重调整提供了有利条件。
在保持定力与积极调整政策方针引导与经济下行压力倒逼作用下，近年我国经济周期调整在“挤水分”、“去泡沫”、“减杠杆”、“调预期”等方面取得阶段性成效，经济结构调整在行业和宏观层面也都有活跃表现并取得明显进展。
然而目前仍处于双重调整最困难阶段，走出调整隧道最深部位仍需更大努力。中国决策层新近制定部署供给侧结构结构性改革，方针取向与实际内容对目前形势具有现实针对性，如能真正落地，将有望对完成双重调整并向新周期与新结构转换产生关键牵引与推动作用。
供给侧改革与2016五大任务
第一，结构性改革新政意在疏通退出环节以实现市场化“去产能”目标。化解扩张期高投资带来产能过剩是宏观经济调整的题中应有之义，更是我国经济本轮双重调整面临的艰巨任务。
不久前中央经济工作会议把“结构性产能过剩比较严重”看作是目前经济形势面临的突出困难和挑战。如何坚持十八届三中全会市场起决定作用总方针，主要利用市场机制化解产能过剩顽症，既是本轮调整的关键挑战，也是结构性改革新政的优先任务。
不同于早先主要通过限制投资或利用行政方法强制“关停并转”治理产能过剩，市场经济环境下消化产能过剩需综合利用几个环节机制性手段：一是过剩部门价格较大幅度下降倒逼调减产能，二是过剩部门投资较大幅度回落抑制产能增量，三是部分难以自生企业有序退出完成存量调减。
相关数据经验证据显示，近年调整期工业品子行业价格下降幅度与早先两次扩张期涨价幅度具有显著反向关系，显示行业相对价格变动提供引导产能过剩部门调减产能信号。
另外工业品子部门价格与利润降幅以及投资增速降幅都存在显著正向关系，显示市场价格-利润变动机制对过剩部门投资增量发挥明显抑制作用。
虽近年价格-利润-投资调节已产生作用，前两个环节调节取得明显效果，然而受多方面因素制约，丧失自生能力企业退出环节仍不够通畅，成为不利于实现阶段性治理产能过剩目标的“肠梗阻”环节。
例如有的本应退出企业看不清行业和宏观经济大势难下退出决心，有的因为拖欠员工工资或有其它历史欠账难以顺利退出，有时相关债权方不愿看到债务方破产使其坏账明显化也愿意协助资不抵债企业回避破产。
地方政府或由于对稳增长经济政策方针片面理解，或出于“GDP情节”及“换挡焦虑”心态，通常会利用其可动员资源维持现状，进一步增加企业有序退出困难并形成一些“僵死企业”现象。
针对双重调整难题，结构性改革意在通过兼并重组、破产清算等市场出清方式疏通“有序退出”路径，为实现市场化“去产能”目标创造必要政策条件。
第11次中财领导小组会议与12月14日中央政治局会议已提出“积极稳妥推进企业优胜劣汰”方针。李克强12月2日指出要对“僵尸企业”、“绝对过剩产能”的企业狠下刀子。
中央经济工作会议全面部署“积极稳妥化解产能过剩”政策，要求依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理，同时要求制定实施财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。
第二，配合实施长短期政策以助推房地产部门“去库存”目标。早先宏观扩张偏快背景下局部地区出现房地产泡沫化现象，伴随开发商土地囤积过多与商品房库存过大，调整期间房地产行情低迷伴随房地产投资下降，成为影响双重调整期经济走低的重要结构因素，应对房地产业过高库存使之重回可持续增长轨道是本轮调整重要内容。
经过前一段调整我国楼市出现地区分化：一线城市量价回升，二线城市冷暖不均，大部分三四线城市楼市仍处低迷状态，房地产行业去库存仍是本轮经济周期调整的难题。
结构性改革政策新亮点，是把新型城市化长期结构目标与房地产去库存周期调整目标结合起来寻求解决之道，“通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存”。
依据新政方针，提高户籍人口城镇化率、加快农民工市民化、满足新市民住房需求、公租房受益范围扩大到非户籍人口等体现“共享”理念的新型城市化举措，将为房地产“去库存”调整进程注入新机制新活力。新政鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，体现利用市场机制“去库存”的政策导向。新政明确要求“取消过时的限制性措施”，也可圈可点。
第三，降成本组合措施有助于实现促调整与稳增长目标。受转型期体制机制不完善影响，我国企业经营面临税费偏高、管制过多、垄断要素定价过高等方面困难，下行调整期价格与利润下降加剧企业经营困难。
无论从提升企业竞争力还是从帮助调整期企业“过冬”着眼，需采取切实措施降低企业成本。
不同于早先讨论企业减负时主要强调融资难、融资贵与降低融资成本，结构性改革新政推出“组合拳”降低企业成本，其中降低制度性交易成本、降低企业税费负担、降低电价和物流成本等内容尤其具有现实针对性。
以降低企业税费为例，依据世界银行提供190多个国家社保缴费占利润比例数据，中国是其中第十一位，在二十国集团国家中仅次于法国，降低企业过高税费是当务之急。
我们地方调研看到局部情况说明降低企业电价和物流成本确有必要。例如在现行农业工业用电交叉补贴情况下，东北某农业大省由于农业比例较大工业用电价格反而高于沿海地区，显然存在不合理性。
又如北方某煤炭主产区铁路运费高于沿海地区，原因之一在于该内陆地区大宗货物替代运输条件相对不足与铁路运费垄断定价所致，也有探讨与改进空间。
第四，运用产业政策与其他政策工具“补短板”以实现“扩大有效供给”与助推结构调整目标。新政重申“脱贫攻坚战”政策目标和方法部署，强调“要加大投资于人的力度，使劳动者更好适应变化了的市场环境”，提升劳动市场灵活性。
还提出“要支持企业技术改造和设备更新，降低企业债务负担，创新金融支持方式，提高企业技术改造投资能力”，通过投资结构调整与更加重视内涵式增长加快培育新经济增长方式。
另外在重申三农政策基本方针基础上，针对粮食周期与结构转换现实矛盾提出调整方针。这方面内容随后在12月24-25日召开的中央农村工作会议上得到更为完备详细阐述。
第五，防范化解金融和债务风险为平顺推进调整提供保障。目前中国经济面临多重金融和债务风险压力上升局面。
一类是景气扩张期积累失衡因素传导并外化为金融风险，表现为近年银行系统不良贷款率开始上升，尤其是“次级类”与“可疑类”贷款比例较快增长，另外个别市场信用违约事件发生。虽然不良贷款率目前仍处于较低水平，信用违约事件频次发生不高，根据周期调整一般规律这类金融风险在下行调整最后阶段可能会显著上升。
二是景气扩张阶段地方政府债务总体扩张偏快，局部地区政府债务扩张超出经济发展承受能力派生债务和金融风险。十八大以来加强地方融资平台管理与化解早先过度扩张风险。2013年7月底国办20号文件部署全国政府性债务审计。2014年8月31日全国人大审议通过预算法修正案，对地方政府举债规模、偿还、资金使用等提出新法。2014年10月国务院43号文件部署地方债务治理，财政部在2015年3-8月份三批实施3.3万亿地方债置换。虽然相关工作取得重要进展，然而地方债过度扩张遗留的存量风险仍未彻底化解。
三是近年一些实质具有庞兹融资属性的商业模式，以金融创新等概念包装并流行发展成为新金融风险源。在互联网金融渗透力空前提升环境下，受互联网金融消除信息不对称片面观点影响，加上有关部门事中监管不到位，这类套利机构融资规模在较短时间可能扩大到百亿元量级的惊人规模。泛亚、e租宝等典型案例提示，新金融风险与下行周期不良贷款等传统风险形成机制不同，其滋长繁衍速度更快与潜在冲击更大，尤其需要重视与专门应对。
新政策提出多方面应对措施。明确指出“对信用违约要依法处置”，破除所谓“刚性泡沫”的市场预期。要求“有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。”同时强调全方位监管，规范各类融资行为，抓紧开展金融风险专项整治，妥善处理风险案件，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。
供给侧改革新政不是什么、是什么
基于上述观察，可以从不同角度探讨理解供给侧结构性改革新政不是什么与是什么。
第一，供给侧结构性改革命题借鉴了现代经济学区分总供给与总需求的分析视角，实际内容包含减轻企业税负与简政放权等着力激发市场微观活力政策，与当代经济学供给学派的理论与政策主张不无交集。
不过供给侧结构性改革是针对当下中国现实经济发展矛盾与问题提出的组合政策举措，在政策设计理念上“坚持中国特色社会主义政治经济学的重大原则”，具体内容包含推进改革开放制度创新、利用市场取向政策措施化解周期与结构矛盾、利用包括产业政策在内各种手段“补短板”等广泛丰富内涵，显然不应与外国供给学派及其政策药方简单划等号。
第二，供给侧结构性改革是中国官方经济政策方针的最新表述，然而不等于说中国早先改革发展实践与供给侧结构性改革实质内容无关绝缘。
就经济学基本学理而言，在经济增长长期范围内总供给及其背后结构变量制约决定总需求，社会生产力发展要求决定体制与制度等生产关系范畴，供给侧结构性改革基本立意在于着力改革缺乏效率的制度、体制和政策以提升经济总供给，调整不适应生产力发展的生产关系与思想观念以激活社会生产力与创造力，更好利用市场机制决定性作用化解经济周期失衡并推进结构调整。
中国过去30多年持续推进市场化取向制度改革，极大提升了供给面潜在经济增速与效率，极大释放了社会生产力与创造力潜能，体现了供给侧结构性改革的实质性内涵，改革开放实践本质上与供给侧结构性改革一脉相承。
第三，结构性改革包含“补短板”与“产业政策要准”方面的重要内容，然而并非意味着回归主要依靠诉诸产业政策调结构或产业政策宏调化的传统模式，更不是要搞所谓“新计划经济”。
一国经济快速发展与体制转型阶段，针对特定部门行业状态设计实施的产业政策具有重要功能，然而在开放型市场经济环境下应科学界定产业政策作用范围，产业政策不应过于越位妨碍市场机制发挥决定性作用。
一段时期以来，我们虽已建立市场经济基本体制框架，然而在经济政策实践上仍过于依赖产业政策干预手段，自觉不自觉地把产业政策看作调结构的主要机制和手段，自觉不自觉通过产业政策宏调化导致产业政策过于宽泛，导致政策方针内在不一致与实践困难。
新世纪宏调史大量实践经验表明，产业政策设计调节对象范围过于宽泛与透明度过低和变异度过大，不利于实现“微观经济要活”目标，不利于营造公平竞争市场环境，不利于动态化解宏观失衡矛盾，更不利于政府转变职能与廉政建设。
十八届三中全会提出市场发挥决定性作用总方针，这就需要反思传统产业政策。“产业政策要准”新方针，要求产业政策在瞄准和实施方面准确到位，在市场机制决定作用基础上更好发挥补充性作用，也包含要求合理界定产业政策的对象范围，避免产业政策范围对象过于宽泛与无远弗届的偏颇。
第四，供给侧结构性改革与适度扩大总需求相得益彰，并非放弃或否定市场经济条件下总需求管理与逆周期调节，也不是要一味采用紧缩措施应对当前形势。
总需求管理与逆周期调节是当代主流宏观经济学理论分析的基本政策命题，重视宏观调控与总需求管理是中国经济政策的传统方针，也是近年经济政策调整过程中坚持的立场。
最近中央决策层推出供给侧结构性改革新政同时重申“宏观政策要稳”政策方针，要求积极财政政策加大力度与“阶段性提高财政赤字率”，要求实施稳健灵活货币政策“保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长”，可见供给侧改革与总需求管理并非相互对立而是相互配合。
然而对总需求管理不仅有“是否要”问题更有“如何做”问题。通过改革建立完善三中全会提出的“科学的宏观调控”体制与政策框架，首先需要科学定位总需求管理范围和功能，不能指望宏观调控发挥无所不能包打天下功能。
新世纪宏调史实践经验显示，在必要改革实施滞后与深层体制扭曲未能消除环境下，过于频密地实施宏观调控不仅难以消除宏观经济失衡因素，反而在客观上可能通过宏调政策微观化产生加剧失衡扭曲效果。
其次实施总需求管理与逆周期调节不等于放手刺激。在面临深度周期与结构失衡并需要消化早先扩张期资产泡沫与过高杠杆形势下，货币信贷等宏观总量政策需积极灵活然而不宜过于放松，否则不利于利用市场出清机制与宏观相对价格变动调节早先失衡矛盾。
就中国经济现阶段形势特征与政策应对关系而言，供给侧结构性改革是化解现实矛盾助推双重调整的关键举措，是在应对短期宏观经济形势突出矛盾方面坚持三中全会市场决定方针与践行“科学的宏观调控”的重大探索与创新。
结构性改革新政与发达国家近年主要依靠货币放水刺激经济的政策立场具有实质性差异，代表中国应对后危机时代全球经济发展新挑战的大胆探索与引领。
“该退的不退或不退够，我们的经济就不能稳步前进”
实施供给侧结构性改革的最大挑战，是如何提高政府有关部门特别是地方政府的认识与执行力，引导企业界和全社会准确理解其科学内涵与意义，着力解决好政策落地必然会涉及的诸多复杂矛盾与问题，使这剂经济政策良方真正发挥其积极成效，避免出现“雨过地皮湿”实施不到位甚至“只听楼梯响，不见人下楼”的不利局面。就此提出几点探讨性建议。
一是需重视保障退出企业的普通员工利益，市场出清与企业退出应优先妥善解决拖欠员工薪酬以及其他历史遗留问题。
二是可加快推进农地体制改革赋予农民宅基地流转权，以更好实现房地产去库存与扶持新市民城市化目标，并为农民财产性收入增加创造合理政策条件。
三是在目前面临粮食第四次相对过剩形势下，应当因势利导把粮食和农业政策调整作为结构性改革的有机内容。
四是对超预期小概率事件冲击未雨绸缪。
改革开放破冰初期中国宏观经济政策就实施了一次重大主动调整，然而当时围绕调整是否应“退够”问题发生不同意见争议，回顾这段历史对理解目前供给侧结构性改革新政具有启示意义。
针对早先过度扩张带来的国民经济总量与结构失衡问题，1979年中国决策层决定用两三年时间实施经济调整。然而当时领导层和社会上对调整政策必要性重要性认识不一致，有观点担心和质疑实施调整方针会耽误经济发展的大好时光，因而贯彻落实调整方针不够得力。
1980年急于求成思想重新有所抬头，导致积累率与赤字率居高不下，商品供需差额与货币投放增幅再创新高，调整不到位与宏观失衡加剧风险上升。
针对上述形势，1980年11月中共经济政策权威陈云发表意见高调阐述调整必要性。他这样回应“耽误时间论”：鸦片战争以来耽误了多少时间，现在耽误三年时间有什么了不得。历史上讲我是右倾机会主义，再机会主义一次。
他明确指出“调整意味着某些方面的后退，而且要退够。不要害怕这个清醒的健康的调整。”调整后“会站稳脚跟，继续稳步前进。”邓小平也强调“这次调整，在某些方面要后退，而且要退够。”“如果不调整，该退的不退或不退够，我们的经济就不能稳步前进。”
中共决策层由此重建主动调整“要退够”的共识。调整“退够”方针实施结果，确实伴随经济增速从1978年约11.7%回落到1980年7.8%后，进一步下降到1981年5.2%，代表整个改革开放时期第三个最低年度增速。
然而由于主动果断调整较好地阶段性化解当时过度扩张失衡矛盾，同时大力推进供给侧改革开放政策极大释放被抑制的社会生产力，中国经济在1982-1988年迎来前所未有高增长，七年年均增速高达11.5%左右，是改革开放时期经济增长总体最为强的七年。
今天中国经济在发展阶段、体制条件与现实问题方面与改革初年比较已不可同日而语，随着内外经济环境变化政策方针关键词不再是“要退够”而是要“稳中有进”，并且即便在调整攻坚阶段经济增速仍有可能维持中高速水平。然而当年改革者面临困难与选择今天仍有现实意义。
在特殊环境下，经济政策需准备接受短期较低增长率以着力解决周期与结构失衡矛盾，并通过供给侧改革为未来稳健高速增长创造条件，这个正确的决策理念是贯穿中国改革开放时期宏观经济管理实践主线之一，也应成为中国特色政治经济学与宏观经济学的一个基本理论元素。
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