史惠宁：联合国维和人员性侵丑闻背后的深层原因
据路透社报道，2016年1月29日，两名联合国官员公布了一系列联合国维和部队性侵案。多名欧洲士兵性侵中非未成年人的事件又把联合国维和人员性剥削和性虐待的问题推到了舆论的风口浪尖。联合国秘书长潘基文的新闻发言人鲁珀特·科尔维尔表示，“联合国正在就针对驻中非共和国维和人员新的性侵指控进行调查”。
联合国维和部队曾于1988年被授予“诺贝尔和平奖”。然而，维和人员如此公然地违反行为准则，令维和使命蒙受耻辱。犯罪主体与犯罪对象的特殊性形成了极大的反差，一方是维护世界和平安全的使者，另一方则是饱受战争、冲突或自然灾害之苦的不幸的人，其中又以妇女和儿童为主。他们本指望联合国和人道主义伙伴给他们提供住所、食物和保护，但是维和人员中总有一些人对他们进行着残忍的剥削和虐待。这种状况会导致全世界对联合国维和行动的公正性和效果产生怀疑和不信任，显然不利于联合国以后开展行动，不利于维护世界的和平与安全。
事件并非偶然，近几年来，非洲妇女与儿童遭受性侵的丑闻持续困扰着联合国。在所有联合国实体有关性剥削和性虐待的指控报告中，针对维和部队的指控报告占绝大多数，这说明维和行动中的性侵问题非常严重。
2015年8月，中非稳定团维和人员被指控强奸一名12岁少女，还杀害了一名男孩和他的父亲。2015年6月，维和人员被曝与海地200多名女性性交易，向她们“支付”食品、药品和生活用品等。2014年7月，联合国人权事务高级专员办公室接到报告，指控驻中非的法国士兵对当地儿童实施性虐待和强奸，其中最小的仅八九岁。此后，联合国系统对此事的处理一直饱受争议。2013年12月至2014年6月期间，多达14名法国驻中非维和部队士兵性侵十多名当地儿童。2014年1月，联合国维和部队办公室向各地维和部队去电，指示他们处理当地居民声称生下“维和部队宝宝”的情况，原因是自从2010年1月以来，联合国维和部队收到的29例“维和部队宝宝”投诉中，就有14例涉及未成年少女，接近总数的一半。2005年，联合国发现驻刚果稳定特派团维和人员与当地女子和未成年少女发生性交易，以食物和微薄现金诱使对方就范。
在过去的几十年间，大约12.5万维和士兵被部署到全球16个地点，大部分位于非洲和中东。维和人员和当地人发生性交易甚至性侵害的丑闻频频发生。联合国内部监督事务厅的一份报告揭露，2008年至2013年之间，共有480起有关联合国维和部队对当地人进行性侵的事件被上报，其中三分之一受害者涉及18岁以下的未成年人。据媒体透露的消息，被性侵的儿童都是当地人，最小的年仅8岁，站出来作为证人指证的儿童至少有6名，其中4名是受害者，另两名是直接目击者，年龄在9到13岁之间。报告同时指出，“此类性侵事件数量被严重低估，更无法确认到底有多少维和人员牵涉其中”。
中非共和国，一名联合国维和士兵在清真寺外守备
为何非洲与中东的妇女儿童屡遭性侵？让我们以联合国维和人员在中非的性侵事件为例，来分析性侵丑闻背后深层的原因。笔者认为，促使维和成员犯罪主要来自两方面的因素，首先是来自联合国维和其特派团之外的客观原因：
动荡的政局
中非共和国，这个非洲内陆国独立不久就遭罹博卡萨皇帝的黑暗统治，博卡萨帝国崩溃后动荡和贫困仍然持续。2003年前总统博齐泽发动政变，推翻巴塔赛政府上台，建立基督徒为主的政权。2013年“塞雷卡”撕毁协定发动军事进攻，推翻博齐泽政权，旋即组建了中非历史上第一个穆斯林内阁——以“塞雷卡”领导人乔托迪亚为总统的政府。
然而，打着“反迫害”旗号上台的“塞雷卡”，执政后和前政府如出一辙，转而放任穆斯林大肆迫害基督徒。此后至今，中非政权名义上掌握在由前班吉女市长凯瑟琳·桑巴-潘扎领导的临时政府手中，但实际上行政统治基础十分脆弱。各武装团体在60万平方公里的辽阔土地上割据自雄，为所欲为，许多为躲避战乱、暴力和饥饿的中非人民背井离乡。中非共和国的政治状况持续地恶性循环。
在首都班吉等少数要地，由1600名军人组成的法国部队、4400人组成的中非国际援助部队（MISCA）和500人组成的欧盟维和部队（RCA）负责维持秩序。法军事实上长期在中非存在，松散的中非临时政府对法国和其它外国军队的来去毫无约束力，相反，他们还要依靠这些维和人员确保国内秩序的大体稳定，更要依靠这些外来武力维持当地的政治秩序，以便在中非树立一个“像样的”政府形象。
不平等的权利关系
在中非首都班吉的姆波科这所由简陋棚屋组成的巨大难民营内，容纳了10万以上躲避内战的当地贫民，其中许多人是未成年人，不少还是孤儿。他们饥寒交迫，国际社会提供的水和食品杯水车薪，难民营内秩序混乱，为了一口食物而发生的暴力抢劫司空见惯。
未成年人在姆波科难民营内处于食物链的最底端，他们既无法出卖劳力换取食物，又难以在对援助食品的抢夺中占到上风，就只能指望维和的军人为他们主持公道，帮助他们在援助品争夺中占得一点便宜，或者索性从这些军人充足的口粮中分一杯羹。由于资源匮乏，许多妇女和儿童完全依靠外界的援助，他们常常用最后的资源——身体去寻求对自己及其家庭的保护和帮助。
而和他们相比，维和人员在当地的生活条件要好很多，这就造成两者之间权利地位的巨大差异，这种不平等的地位差异成为性剥削和性虐待发生的根源。一旦维和人员中有人意欲倚仗这种保护者的地位为所欲为，难民们几乎无法抗拒和躲避。姆波科的维和军人们显然握有足以决定这些难民营的妇女和儿童命运、甚至生存的重要砝码，他们中的一些不法者用自己手中的“食物分配权”要挟这些孩子满足自己的邪念。
法国新媒体曾对姆波科难民营进行了一次暗访，一位不愿透露姓名的目击少年坦承，“有时候这些外国大兵拿出的诱饵不过一块曲奇饼干，却足以让连玉米面都吃不饱的穷孩子们趋之若鹜”。在这位孩子焦躁而无奈的母亲看来，“一顿饱饭是这些不懂事孩子们很难抵御的诱惑，更何况还有那些花花绿绿的小零食，他们在难民营里太苦了”。多家媒体的“线人”都指出，被诱惑的孩子既有女孩也有男孩，侵犯的方式也多种多样，其中有些令人发指。正如当地人士和熟知当地情况的观察家坦言，“发现的暴行恐不过冰山一角”。
当地司法系统的失灵
由于政治动荡和贫困始终持续，当地社会根本就无法建立完整的法律体系和司法系统，即使存在司法当局，也已然遭到严重破坏，法律规则很少或不复存在或形同虚设，无法执行。这就意味着犯罪可以不受处罚，极易滋生各种罪行。这种环境甚至具备剥削行为产生的全部条件，成为维和人员对难民进行性剥削和性虐待的温床。
促使维和行动成员犯罪的另一个因素是联合国自身以及其维和特派团内部的原因：
联合国无刑事调查管辖权
联合国维和行动既不具有强制执行力，也不是纯外交手段，而是介于自愿和强制之间的一种特殊手段。唯有会员国才具备进行刑事调查和起诉被指控犯罪人的法律能力。
因为联合国并无开展刑事调查的权力，加之维和部队的地位及其人员构成的复杂性，使与此相关的内部人员犯罪问题较一般国际组织人员的犯罪问题更为复杂。如果罪行发生在东道国，而该国又无法起诉被指控犯罪的人或追究犯罪人的责任，就需要依赖其他国家来做。如果其他国家未将其刑法适用范围扩大到在东道国境内发生的罪行，就会出现管辖权漏洞，被指控犯罪人就有可能逃避起诉。这就需要联合国和犯罪行为人国籍国共同努力加以解决。
因此，当事情涉及强奸和与未成年人发生性关系时，情况就会变得更为复杂，这大大提高了追究责任的难度。联合国维和人员因此极易逃避惩罚，尤其是作为维和部队军事成员的各个派遣国的军事特遣队成员。尽管联合国大会于2003年4月15日通过了第57/306号决议，秘书长也发布了《关于防止性剥削和性虐待特别保护措施的公报》(ST/SGB/2003/13)，至今已有十三年的时间，但联合国特派团内部依然存在的大量性侵事例说明，现存的准则、政策和程序以及组织问责机制显然是不够的。
有专家建议拟订一个与管辖权有关的引渡条约，签订引渡条约各缔约方至少可以依据该条约协调引渡事宜，大大便利了追究维和人员犯罪的刑事责任，从而弥补管辖权漏洞，减少有罪不罚的现象。不过，这一建议的不利之处在于，引渡条约只对缔约方有效，从而限制其适用范围，因为并不是所有国家之间都愿意签订引渡条约。况且制定条约通常需要很长一段时间。
维和人员职务豁免权的滥用
维和行动实施以来很长一段时间，联合国及其会员国都不注重对维和人员进行岗前培训，以加强其对自身权利和义务的认知，也没有对参与维和人员豁免权的性质做出清晰的认定。虽然近年来，联合国及其会员国对维和成员犯罪问题的重视程度不断加强，责任的追究力度不断增加，规范豁免权的条款也日臻完善，比如《维持和平行动部队地位协定范本》就明确规定，“被派往联合国维持和平行动军事部队服役的国家特遣队军事人员应享有本协定专门规定的特权与豁免权”。犯罪行为人越来越不能够依靠其特权与豁免逃脱法律的制裁。但在实践中，规范豁免权的制度仍不完善，加之维和军人对豁免条款的认知程度有限，滥用豁免权的情形往往不能得到应有的惩罚，借此犯罪的情形屡见不鲜。
维和部队性别比例失调
实践证明，在维持和平的所有领域，按照同样的标准并在同样艰苦的条件下，女性维和人员可发挥与男性维和人员相同、甚至更有效的作用。女性维和人员在当地发挥模范作用，她们通常在以男性为主导的东道国社会中鼓励妇女和未成年人争取自己的权利，并参与和平进程。她们不仅增强了东道国妇女和未成年人的权利、和性侵受害者进行交谈、给予其必要的帮助，而且减少了冲突与对抗、提高了包括妇女和儿童在内的当地民众的安全意识。但目前来看，在联合国特派团维和人员中，女性仅占军人的约3%，占警察的约10%，占国际文职人员的约30%，维和部队内部男女性别比例严重失调。
维和特派团的调查监督机制不完善
对维和人员不法行为的有效监督和调查是一个关系到联合国国际责任的履行以及受侵害者能否获得适当救济的重大问题。然而，维和部队内部的调查监督机制并不完善，一些主管人员和指挥人员实施纪律的执行力度很弱，纵容军队人员与普通居民之间的不正当往来，甚至包庇和纵容手下人员犯罪，军警巡逻不够，不执勤的维和人员无事可干，一些维和人员没有接受关于行为守则的系统培训等等。
犯罪发生后，一方面，特派团的调查程序非常繁琐，往往错过最佳的调查时间。正如《民警和军事观察员风纪问题的指令》所指出，“特派团的调查程序包括初步调查和调查委员会的调查”。如果初步调查表明有关行为严重失检的举报似乎有充足的理由，特派团团长才会设立调查委员会。调查委员会再来确定事实，然后确定被调查事件的起因和责任。这些调查就耗费了很长时间，即使展开调查，受害人也可能会因为时间太长加上受到惊吓而忘记许多重要情节，从而错过最佳的调查取证时间。
另一方面，调查人员的专业性不高。他们多为“热心的业余人士”，缺少调查技术方面的专业训练和经验，因此，很可能违背程序方面的规定、忽略或遗失重要证据。而对证据处理不当，会导致证据不被法院接受。此外，维和人员轮调率高。从事维持和平工作的人员、特别是实地维和人员经常轮换，加之主管人员或指挥官不配合、甚至故意阻碍调查，这导致很多指控无法具体提出犯罪人的姓名、甚至无法正确识别犯罪人，联合国意图追究其维和人员不法行为责任的原意就无法实现。
总之，性剥削和性虐待发生的根本原因就是不平等的权利关系——维和人员与当地居民之间巨大的地位差异。只有消除这种差异、保障当地居民的基本生活水平，才能从根本上消除性剥削和性虐待等严重的性侵行为。而恢复和发展当地经济，重建社会政治体系和司法系统，提高当地人民的基本生活水平，减少对外来援助和保护的依赖才是最基本和最重要的。责任是解决性侵问题的关键。而责任的核心在于监督、报告和调查机制的有效运转，跨部门和部门间的合作和交流，以及在特派团和东道国之间创造和维持一种相互信任和便于沟通的关系。
因冲突或其他灾难而流离失所的妇女和儿童属于世上最不幸的人，他们渴望联合国及其人道主义伙伴提供安全的避风港。只有联合国、会员国，以及东道国各方，从预防不当行为、坚决贯彻联合国维和行动标准和采取救济措施等方面共同发挥作用，才能使联合国维和行动有效运转，从而使之成为维持世界和平的一种真正行之有效的手段。
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