桂华：土地增值收益如何分配

【每年两会，政府工作报告中，关于土地的议题都成为许多人关注的焦点，今年也不例外。正在人大审议的《政府工作报告》显示，加快农业结构调整。深化农村改革始终是重点工程。报告指出：要“积极发展多种形式农业适度规模经营，完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。深化农村集体产权、农垦、集体林权、国有林场、农田水利、供销社等改革。”城乡土地流转问题之下，本文作者重点分析了土地增值收益如何分配这一关键性问题。】

土地自然增值的来源

城乡建设用地的显著市场价值差异是推动制度改革的基本动力。农村集体建设用地蕴含巨大财富的话语弥漫于当前社会中。曾媒体报道，有专家估算出我国农村建设用地的价值为130万亿，具体算法为，通过2012年全国土地出让面积和合同成交价款计算出建设用地价格为每亩56万元，再以此推算全国2.46亿亩的农村建设用地总价值。我国2013年GDP总值约为56万亿，放开农村建设用地市场竟然可带来相当于当前国内生产总值两倍多的社会财富，这必然是不可能的。按照城镇国有建设用地出让平均价格估算农村建设用地市场价值，表明包括部分专家在内的社会公众陷入土地财富“幻觉”。

上述估算方法的明显错误之处是忽视总量概念。商品市场价格由供求关系决定，供给缺乏弹性而需求旺盛则会推动商品价格快速上涨。近年来我国城镇建设用地出让价急剧上升由快速城镇化用地需求增加与建设用地供给不足造成。为了节约土地资源和促进城镇合理建设，我国采用偏紧建设用地供给政策。国土部近年来每年批准建设用地计划指标约50万公顷左右，低于地方政府需求。在国有建设用地供给中，剔除掉公共基础用地一类划拨供给之外，每年政府出让土地占全部不足60%。以2013年情况为例，当年我国出让国有建设用地共36.7万公顷，包括住宅用地、商服用地与工矿仓储用地三类，这三类土地在全部土地出让中的比例大致为3:2:5。住宅与商服用地价格高，政府除去征地补偿与土地开发等成本支出之后，可在这两类土地出让中获得“土地财政”收入，而工业仓储用地出让收入一般与成本相抵，政府基本不能从中获得节余。我国政府垄断城镇建设用地一级市场主要是从占全部建设用地供给量不足三成的住宅和商服用地中获益。这就意味着，唯有城镇住宅用地与商服用地供给总量较少时，才能维持二者较高市场价格。放开农村建设用地入市必然会打破当前城镇建设用地市场均衡，造成建设用地市场价格下降。由此可见，不能用城镇建设用地市场价格推算农村建设用地财产价值。

城乡建设用地总量概念的另外一个表现是，城镇化不可能无限扩张，这便决定纵然建立城乡建设用地统一市场，也不是所有的农村建设用地都可以转化为城市建设用途。从2000年到2013年我国城市建成区面积由3366万亩扩大到7185万亩，城镇化率提高17.48%，相当于每城镇化率每提高一个百分点增加城市建成区面积218万亩。按此规模计算，城镇化率再增加20%，需占用土地4360万亩。当前我国农村建设用地超过2亿亩，如果未来退出1亿亩，也因城镇发展规模限制而无法直接征收或者以建设用地指标形式消化的。这进一步说明，农村建设用地蕴含巨大财富观点的荒谬性。

在缺乏建设用地总量概念情况下，有人认为城乡收入拉大的重要原因是农民所拥有的土地资源不能带来财产收益，并将原因归结为制度不合理。这类观点在社会上广为流行说明部分学者与一般大众误会了土地增值原因。土地市场价格是地租资本化的反映。城镇建设用地市场价值高由级差地租规律造成，表现为城镇建设用地价格与区位因素高度相关。2013年全国105个监测城市综合地价、商服地价、住宅地价和工业地价每平方米分别为3346元、6306元、5033元与700元，符合地租竞价规律。

城镇化表现为城市边界变化与内部空间布局变化，这带来特定地块的区位变化。例如之前城镇外围规划区农用地或未利用土地进入建设区变为建设用地，或者城镇内部基础设施建设带来原有建设地块相对位置变化，受级差地租规律支配，两种情况下特定地块的市场价值都发生变化。我国当前城镇化分为边界扩展和内部密度增加两方面，既造成部分农地转化为新增建设用地，也造成城镇存量建设用地整体价值提高，实现城镇化过程中的土地自然增值。

争夺土地利益的主体

土地本身不产生财富，城镇化过程中的土地自然增值收益是由城镇化带来的。具体而言，有两方面因素造成当前城镇建设用地（主要是住宅用地和商服用地）市场价值高于农地，分别是偏紧的土地供给政策抬高城镇建设用地价格，以及城镇化带来建设用地需求增加和区位条件改善。前一方面可看做是土地增值的政策因素，后一方面属于推动土地市价上涨的经济因素。这两方面都与土地占有者的私人行为都没有关系，即无论是新增建设用地升值还是存量建设用地升值都不是私人投资结果。孙中山曾指出，“地价高涨，是由于社会改良和工商进步……由众人的力量经营而来的；所有由这种改良和进步之后，所高涨的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有”。依照土地“涨价归公”原则制定的土地政策包含土地自然增值收益社会化目标。土地在我国属于公有制基本生产资料，土地公有制内在包含土地增值收益在社会大众间公平分配的原则。土地增值收益分配上的利益主体可区分为四类。

一是城镇居民。此处所指的城镇居民包括拥有城镇户籍的居民和一部分没有城镇户籍却在城镇拥有房产农民。这部分城镇居民拥有房产，成为城镇存量建设用地的实际占有使用者。我国城镇住宅类建设用地使用权为70年，商业用地使用权为40年使用期限。在快速城镇化过程中，城市人口集聚与投资增加提升城市经济密度所带来的存量建设用地自然增值转为城镇居民房产价值上升。在法定期限内，建设用地使用权实质具备所有权权能，《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，这意味着城镇居民永久占有部分高价值存量建设用地。地租本质是土地所有者基于土地垄断占有对社会财富的分享。当前我国城镇房地产市场中的投资性需求旺盛由土地增值收益预期拉动，部分城镇居民将购房当做投资手段。过去十年间一些大中城市的房价翻几番，为广大投资者带来巨大收益。这部分收益本质是对土地增值收益的分享，即社会财富通过房价上涨变为部分居民私人收益。为了促进社会公平，近年来我国开始房产税试点工作，第一批纳入试点的城市包括上海和重庆。房产税以房产价值为征税基础，可将城镇存量建设用地的部分地租收入转化为公共所有。当前我国正在加快房地产税立法，财政部财政科学研究所原所长贾康对媒体透露，这项工作将在2017年两会前完成。

二是城郊农民。城镇扩展造成一部分城镇近郊农村土地变为城镇建设用地。依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》的相关规定，农村集体所有土地通过征收程序变为国有土地之后才能从事城镇建设。国家动用征收权强制消灭集体土地所有权，再将其转化为国有建设用地在土地一级市场上出让，获得新增建设用地增值收益。征地时农民获得不超过原产值30倍的土地补偿和安置补偿。部分人认为按照原用途实施征地补偿是对农民财产权的剥夺，提出按照出让时市场价格补偿，社会上流行的征地中“保护农民利益”话语中所指的“农民”主要是指近郊农民。

三是进城务工农民。国家统计局公布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年全国农民工总量为27395万人，其中外出农民工16821万人，本地农民工10574万人。由于缺乏在城镇定居条件，数量庞大的农民工长期维持城乡“两栖”生活状态。限制农民在城市安居的原因之一是农民不能享有城镇住房保障政策。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》将“有序推进农业转移人口市民化”作为基本目标之一，规划到2020年完成1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。为实现上述目标手段，需要通过廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。土地出让收入构成大部分地方政府落实保障性住房政策的财政基础，随着新型城镇化政策落实，农民工将逐步扩大分享城镇化带来的土地自然增值收益。

四是留在农村的农民。未来我国城镇化率提高到70%水平时，依然有超过4亿农民留在农村生活。当前国家政策一直强调土地出让的非成本性支出向农村倾斜，如2007年中央一号文件提出“逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重”；2008年明确规定“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于“三农”，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设”，2009中央一号文件再次强调“大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业,土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设。”2014年全国土地出让收入42940.30亿元，扣除掉包括征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出共计33952.37亿元之后，政府获得土地出让收益为8987.93亿元。这部分土地出让净收益主要用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等方面。城镇化过程中的土地增值收益主要通过土地开垦费用于土地整理、耕地占用税新增收入投入农田水利建设、农业综合开发和农村基础设施建设等途径为留在农村农民分享。当前以成都市和重庆市为代表的一些地方政府，以城乡建设用地增减挂钩政策为手段展开的建设用地制度改革工作，也包含扩大农民分享土地增值收益的“城乡统筹”内涵。

土地增值收益分配结果

当前对农村建设用地禁止入市政策的批评，本质指向的土地增值收益分配方式。社会上流行的观点是，在现行征地制度下，政府与房地产开发商联合摄取土地增值收益，农民的财产权利被剥夺。这种观点存在诸多谬误。

首先，这种看法将房地产商的投资利润与土地增值收益混淆。过去十多年我国房地产市场蓬勃发展带来房地产领域的较高投资回报率，也造就一大批房地产商富豪。房地产商投身房地产行业获取正常利润，属于有赚有亏的市场行为，与当前兴起的电商等其它行业投资的性质一样。不可否认，有一部分房地产商从政府获得建设使用权是为了囤地，他们拿地后不开发等待城镇建设用地升值而直接获得土地增值收益。为打击开发商囤地行为，国土资源部出台《闲置土地处置办法》并建立土地利用巡查制度。规范土地增值税征收也具有抑制土地投机行为的作用。通过土地投机获得土地增值收益与城镇建设用地市场管理不规范有关，与城乡建设用地二元制度无关。进一步言，假若实施城乡建设用地同等入市，开发商依然可以从政府或者农民那里获得建设用地使用权之后，将其闲置等待升值。严格建设用地市场管理而非取消征地制度是减少土地投机行为的唯一办法。

其次，将政府与农民对立起来。征地过程中政府与农民利益博弈被形象地描述为，“征走农民一头牛，补给农民一只鸡”，基于此，征地拆迁中的“钉子户”被赋予对抗政府权力的维权英雄色彩。这类看法有两点不妥。首先没有对农民进行分类，被征地拆迁农民的利益不等于全部农民利益。从上文分析中可以看出，土地增值收益分配中的农民包括“进城务工农民”、“城郊农民”与“留在农村农民”三类。鉴于城镇必须沿着平面向外扩展，唯有“城郊农民”才能成为被征地拆迁对象。这就意味着“钉子户”代表的是位于城郊的部分农民利益。土地增值收益总量是有限的，对城郊被征地农民无限补偿，其它利益主体能够分享的土地自然增值收益必然减少。

另外，上述看法误解政府的利益诉求，将政府看做是脱离甚至违背民众利益的独立利益主体。2006年国务院办公厅日前下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，从2007年开始我国实施土地收支“两条线”， 土地出让收入在财政上纳入政府基金性收入管理。从支出角度看，土地出让成本性支出主要补偿给农民，土地非成本性支出按照规定主要包括三部分，其中一部分用于城镇建设、一部分用于农村建设支出、一部分用于保障性住房建设，非成本性质支出为公共性支出。近年来财政部公布数据显示，土地出让收入中80%为成本性支出，20%才为具有公共性质的非成本性支出。这就是说，除掉土地开发成本之后，土地自然增值收益中的绝大部分为征地拆迁农民获得，一小部分为公众分享。公众享有少部分土地增值收益通过国家垄断土地一级市场实现的。如果取消征地制度或者进一步提高征地补偿标准，政府获得的土地出让净收益随之降低，公众分享土地增值收益部分也将减少。

从利益主体角度看，在现行制度下，土地增值收益的主要获益者分别是城镇居民与城郊农民，前者通过城镇房产升值获益，后者获得高于农地地租的征地补偿。相对而言，进城务工农民与留在农村农民所分享的土地自然增值收益较少，原因是不仅很少进城农民有能力在城镇买房置业，而且他们也不能享受城镇保障性住房政策，另外当前土地出让收入向农村倾斜投入的力度也不够。

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