魏迪英：从智库报告分析美国TPP政策
2016年2月4日，12个环太平洋国家，美国、日本、澳大利亚、加拿大、新加坡、文莱、马来西亚、越南、新西兰、智利、墨西哥和秘鲁，签署了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。此外，印尼等国家宣布有意愿加入TPP。
TPP协定签字后，须提交各签署国立法机构批准，相关程序预计将需要数年之久。在一手推动TPP的美国，奥巴马政府几经波折，终于在2015年5月获国会“快速通道”授权。根据这项《贸易授权法案》(TPA)，在政府向国会提交TPP协定后，后者须在90天内表决是否批准，而不能予以修改或拖延。
TPP协定在美国，以及各签署国家中，引起许多争议。在美国，由于担心TPP拉高失业率、压低工资水平，工薪阶层坚决反对TPP。经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为TPP增加经济风险，为富人牟利；保罗·克鲁格曼表示TPP对全球经济或美国经济都无补于事，在政治上缺乏支持。既然TPP在美国民众中不受待见，民主党的桑德斯和共和党的特朗普，目前都乐意借抨击TPP，好为大选加分；至于更主流的希拉里、克鲁兹，也逐渐表态不支持TPP。
据估计，在2016年国会选举或总统选举，待一切尘埃落定后，奥巴马将向国会提交这一协定。成败与否，在兹一举。
将TPP和美国“国家安全”挂钩
因为TPP在美国国内争议很大，美国政府在为TPP宣传时，对经济影响轻描淡写，着重强调其攸关美国的“国家安全”，包括在全球的霸权地位。
2015年12月，美国外交关系委员会(The Council on Foreign Relations)刊文《TPP是全球贸易规则最后和最好的机会》，认为：二战后美国一直是世界贸易规则的制定者，但最近几十年来，WTO谈判逐渐停滞；TPP将涵盖全球GDP的40%，即使TPP不能吸引新兴经济体，也可能从标准上影响新一轮WTO谈判。1
在亚太地区，TPP被看成是针对中国的战略支点。2013年11月，美国智库战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies)发表评论《TPP是美国亚太政策的关键》，认为：TPP覆盖了美国的几大贸易伙伴，经济总量达到全球GDP的40%；TPP将是美国的长期政策；TPP成功实施，将造成美国在亚太的战略锚点，保证美国的安全和繁荣。2
2014年1月，战略与国际问题研究中心又刊文《TPP不只是贸易协定》，提出：TPP是美国“转向亚太”政策中，除军事部署外很重要的一环；针对中国，TPP可以在机制、经济和政治上加强美国与其亚洲盟友的联合；强调TPP在贸易之外的战略意义，可以打消亚洲国家对“转向亚太”空心化的疑虑，巩固其对美国的安全信赖。3
在游说重点国家加入TPP时，美国也竭力将TPP和安全问题挂钩，依靠日美、日韩等同盟关系支持TPP谈判。在日本，农业利益集团是自民党的重要票仓，一向反对美国农产品进口；而日本民众也担心TPP损害日本的医保体系，带来食品安全和大规模的外国移民。4但是，安倍政府基于加强日美同盟的考虑，决定加入TPP谈判，成为TPP的重要助力。这也体现了安倍政府强化日美同盟，追求日本“正常化”的基本政策思路。
韩国是美国在亚太的另一重要盟友，但韩国期望保持更独立的政策。2015年10月，战略与国际问题研究中心发表评论《首尔重新考虑TPP》，指出：美国认为TPP攸关美国在亚太的经济霸权，“和航母一样重要”；美国认为基于美韩同盟，韩国必须加入TPP。5
该机构直白地透露了美国对韩国的不满：美国认为韩国拒绝承担责任，只想搭便车；韩国在美国亚太体系中的地位可能下降，而日本将上升；美国怀疑韩国优先考虑对华关系，而不是对美关系；韩国不加入TPP，会妨碍韩国实现“亚太贸易枢纽”的国家目标。6
基于美国的态度，韩国总统朴槿惠访问美国时，声明支持韩国加入TPP。但迄今为止，韩国尚未签署TPP协定。
由于TPP被看成关乎美国的国运，几乎是“大到不能输”。布鲁金斯学会(The Brookings Institution)刊文称《TPP在地缘政治上很关键》，声称TPP一旦失败，美国会遭到重大损失，包括：一、美国失去世界贸易规则制定者的地位；二、“转向亚太”政策失败；三、日美同盟失去关键支点；四、世界贸易体系失去发展机制，遭遇瓶颈。7
担心TPP引发中美对抗
美国强调TPP攸关美国的“国家安全”，包括在全球的霸权地位；但与此同时，美国也担心TPP引发中美对抗的风险。TPP协定签署后，美国各智库逐渐改变了口径，转而强调TPP的包容性，以及与中国合作的潜力。
2015年10月，布鲁金斯学会刊文《TPP是新起点的第一步》，提出TPP不能成为遏制中国的工具。理由是：一、将TPP政治化只会搁置各国的经济改革，鼓励保护主义；二、一些国家担心站在中国的对立面，会拒绝加入TPP；三、中国会反对TPP，拒绝和TPP合作。8
该文章指出：TPP失败的危险不是无法遏制中国，而是拒绝接纳中国；在亚太，中国和美国各自建立自由贸易区，可能走向对抗；中国加入TPP需要作出一些承诺，在国内促进必要的改革。9
2016年1月，战略与国际问题研究中心发表评论《TPP是包容性的而非遏制性的》，提出将TPP视为美国遏制中国的地缘政治工具，这种思路是错误的。该评论分析称：中国推动的区域全面经济伙伴关系(RCEP)和亚太自贸区(FTAAP)，尚无法匹敌TPP；TPP目标不是遏制中国，而是加强既有的国际经济秩序；中国不应尝试打破并重塑国际经济秩序。10
美国在TPP协定谈判中排除了中国，在TPP协定签署后，美国以此为筹码要求中国让步，在中美双边投资协定(BIT)上让步。
2015年10月，美国贸易代表Michael Froman在外交关系委员会解释了美国的政策：一、中国如果要加入TPP，需要作出让步，达到TPP的标准；二、美国当前期望中国能在BIT上让步，BIT和TPP的投资条款在很多方面重合；三、如果中国周边国家加入了TPP，中国就会被迫让步，最终接受TPP的条款。11
2015年9月21日，布鲁金斯学会发表评论《中国应该加入TPP》，提出应以签订中美双边投资协定为条件，吸收中国加入TPP。12
该评论认为：一、亚太地区正出现两个独立的自由贸易区，分别是美国推动的TPP和中国推动的RCEP，而RCEP的开放性不如TPP；二、中国如果不加入TPP，到2025年每年将损失460亿美元；中国加入TPP，中国将获利8000亿美元，而美国将获利3300亿美元。因此中国加入TPP是对中美是双赢。13
该评论表示，中国只有在开放投资市场、国企和互联网政策等方面让步，才能加入TPP；其建议中美首先签订BIT，为中国加入TPP铺路；在此基础上，中美致力于推动亚太自贸区(FTAAP)，或启动WTO新一轮谈判。14
TPP前景尚多变数
美国对TPP的政策综合了多重考虑。美国视TPP攸关美国在亚太乃至全球的霸权，与美国“转向亚太”的政策有密切联系；美国担心TPP升级成地缘政治工具，引发中美直接对抗，增加美国在亚太的压力；美国试图以TPP为筹码，要求中国在BIT上让步，接受TPP的标准；美国希望未来以TPP为蓝本，主导新一轮世界贸易规则谈判，继续保持有利于美国的国际经济秩序。
总之，TPP延续了美国战后的基本外交政策，即促进并巩固美国的全球经济霸权；同时，TPP也体现了美国90年代以来“接触+遏制”的对华政策思路。
不过，TPP也面临很大挑战，前景并不明朗。在美国两党内部，对TPP协定中有关汇率操控、投资者-国家争端解决机制(ISDS)、汽车零部件原产地规则等条款，至今各种反对声音不断；在美国民众中，经济不景气刺激了保护主义，对TPP带来失业的担心上升。因此，美国国会批准TPP的前景并不明朗。
在国际上，TPP在经济上缺乏基础，不适应全球经济趋势，特别是新兴经济体的兴起；在亚洲区域，韩国、日本等重要经济体在安全上与美国合作，但在经济上与中国联系日益密切，对TPP不免有鸡肋之感；TPP也不符合新兴经济体的利益和诉求，印度、巴西对此反应冷淡。
相比之下，中国、印度、印尼、日本、韩国等参加的RCEP从2013年谈判启动以来进展顺利，更大范围的FTAAP也已在2014年启动，向亚太经济体提供了TPP之外的更多选项。
TPP是亚太一体化的路径之一，对中国也有借鉴的价值。随着中国经济“走出去”，中国已成为区域一体化的重要推动者，缺乏中国参与的一体化在影响力上将大打折扣。区域一体化有利于提升中国经济水平，改善区域经济结构和治理模式。随着中国经济启动供给侧改革，进入产业升级和价值链提升阶段，TPP的相关规则和条款上也越来越值得借鉴。
注释：
1.Edward Alden Monday, “The TPP Is the Last, Best Opportunity for New Global Trade Rules”, The Council on Foreign Relations, Dec. 7, 2015, http://www.worldpoliticsreview.com/articles/17373/the-tpp-is-the-last-best-opportunity-for-new-global-trade-rules.
2.Murray Hiebert, Ernest Z. Bower, Matthew P. Goodman, Scott Miller, “How Important is TPP to Our Asia Policy?”, Center for Strategic and International Studies, NOV 13, 2013, http://csis.org/publication/how-important-tpp-our-asia-policy.
3.Scott Miller, Paul Nadeau, “TPP Is More than a Trade Agreement”, Center for Strategic and International Studies, JAN 31, 2014, http://csis.org/publication/tpp-more-trade-agreement.
4.Mireya Solís, “Japan’s Big Bet on the Trans-Pacific Partnership: The TPP Nations Should Reciprocate”, The Brookings Institution, March 25, 2013,
5.http://www.brookings.edu/research/opinions/2013/03/25-transpacific-partnership-solis.
6.Jessica J. Lee, “Seoul rethinks TPP”, Center for Strategic and International Studies, OCT 21, 2015, http://csis.org/publication/pacnet-70-seoul-rethinks-tpp.
7.Jessica J. Lee, “Seoul rethinks TPP”, Center for Strategic and International Studies, OCT 21, 2015, http://csis.org/publication/pacnet-70-seoul-rethinks-tpp.
8.Mireya Solís, “The geopolitical importance of the Trans-Pacific Partnership: At stake, a liberal economic order”, The Brookings Institution, March 13, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/03/13-geopolitical-importance-transpacific-partnership.
9.Mireya Solís, “TPP: The end of the beginning”, The Brookings Institution, October 5, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/10/05-transpacific-partnership-agreement-solis.
10.Mireya Solís, “TPP: The end of the beginning”, The Brookings Institution, October 5, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/10/05-transpacific-partnership-agreement-solis.
11.Patrick O’Connor, “The Trans-Pacific Partnership: a trade agreement of inclusion, not containment”, Center for Strategic and International Studies, JAN 6, 2016, http://csis.org/publication/pacnet-2-trans-pacific-partnership-trade-agreement-inclusion-not-containment.
12.Michael Froman, “The U.S. Trade Agenda and the Trans-Pacific Partnership”, The Council on Foreign Relations, OCT 15, 2015, http://www.cfr.org/trade/us-trade-agenda-trans-pacific-partnership/p37117.
13.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.
14.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.
15.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.
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