方兴东：域名新规，中美需要互相“读懂”对方

【本文首发于2016年4月1日《21世纪经济报道》，原标题题为《域名新规的启示：中美需要互相“读懂”对方》，作者授权观察者网发布。】

题记：域名管理的确是动互联网“命根子”的事情，非同小可。这次域名新规37条造成的惊诧，值得中美双方深思。如果每个国家都需要一个网站的域名注册在本国，那如果每个省都需要一个网站的域名都注册在本省，那互联网就不再是全球一体的互联网，而是彻底解体的“分联网”。网络主权是个好概念，也是个正确的概念，我相信未来一定会越来越普世，不管美国现在如何反对。但是，高举网络主权必须避免自己把自己带到沟里面。尤其是必须克服中国人内心的执念与魔咒：那就是一提网络主权，就天然地喜欢奔向独立自主，自力更生。从小一提起独立自主，就激动，就兴奋，就豪迈，肾上腺急升。可是，互联网世界这种“独立自主”的冲动可是心魔，千万悠着。现实世界的传统主权可以追求独立自主，网络主权独立自主可就是挥刀自宫。这可是比高级黑还高级黑。各级部门应该谨记习总书记在世界互联网大会的讲话，五点主张的第一点就是互联互通。没有互联互通的网络主权，封闭不开放的网络主权，是歪路，是邪路！草案37条以必须在国内注册域名为互联互通的前提，显然是违背全球互联网的基础规则，也违背习总书记的五点主张。中国不为境外注册的域名提供接入服务，其他国家也不为域名只注册在中国的中国网站提供接入服务，全球互联网顷刻就分崩离析。玩好网络主权，需要格外谨慎小心，绝不是勇猛直前就行。

中国互联网的一举一动都可能引起全球的轩然大波，3月28日，中国工信部在官网上公布《互联网域名管理办法（修订征求意见稿）》并正式向社会公开征求意见。境外媒体纷纷报道，我也接到了几个外媒的采访，大家疑问的焦点主要在于：是不是不管境内外企业谁想在中国提供服务都必须在境内注册域名？是不是以后只有在中国注册的域名才能在中国境内浏览？其疑虑主要来自草案37条：“在境内进行网络接入的域名应当由境内域名注册服务机构提供服务，并由境内域名注册管理机构运行管理。在境内进行网络接入、但不属于境内域名注册服务机构管理的域名，互联网接入服务提供者不得为其提供网络接入服务。”

对于草案37条具体的影响，我给出了个人的预测：1、不会影响全球网站的浏览；2、不会影响全球网站的基本服务；3、会影响在中国境内架设服务器的经营性网站，尤其是对于全球统一域名，而又在中国架设服务器的网站，需要一些变通方式。对于中国境内有独立域名的网站，影响较小。

对于美国媒体的惊诧，我进一步解释道：新的法规不需要过度解读，我坚信中国互联网大方向不会出现重大调整，也不会有大影响。比如域名层面，境外网站的正常浏览问题，肯定不会受到直接影响，域名体系肯定要保障全球性的互通，否则互联网必然会巴尔干化。这个趋势一旦变成现实，这不仅仅对美国，对于中国来说，也同样是最大的受损者。

只是按照目前的措辞，要在国内进行商业运行的大型经营性网站，会纳入管理体系，受到一定的影响。而占绝大多数的一般企业官方网站、个人网站和小型网站应该不会受影响。我相信，中国互联网管理整体依然会保持开放，主要的压力对社会影响力和动员能力大的网站，会加强管理，进一步完善日常机制，强化网络主权。但是，这类网站毕竟是极少数，其他绝大多数网站不会受影响。因为互联网走向封闭，最大的受损者其实不是这些网站，而是整个中国的发展。互联网作为中国整个社会和经济发展和创新的驱动力和催化剂，进一步保持开放是保障活力的生命线。任何走向封闭的努力，都最终是自损和自伤。

3月25日，国务院发布《互联网域名管理办法（修订征求意见稿）》

第二天，我陆续看到了海外媒体的报道。《华尔街日报》29号中文网站的文章原题是《中国正寻求获得更多阻止外国网站的法律依据》。文章开头说：中国正考虑出台使服务提供者停止为部分外国网站提供接入服务的网络新规。这项拟议中的法规规定，将禁止中国互联网接入服务提供者为在境内进行网络接入、但不属于境内域名注册服务机构管理的域名提供网络接入服务。

《纽约时报》30号中文网站登出的文章标题挺吓人：《域名注册新规恐将致中国脱离全球互联网》，文章核心观点说：“如果这一规定适用于所有的网站，它将产生重大的影响，其效果是将中国从全球互联网中分割出去。通过给网站建立一个国内的注册系统，该规定会建立一种审查制度，只有那些专门在中国政府注册了网站才能够在境内访问。”《纽约时报》采访了我，但是最终并没有使用我的观点。估计是我说的太客观了吧。起码是不够刺激，我的观点太不挑事了。

相比之下，美联社的文章明显客观一些，题目为《中国提出网络新规强化审查》，文章最后引述了我的观点：相信中国会寻求加强互联网的控制，但是肯定不会将中国与世界隔绝开来。任何试图将中国互联网封闭起来的努力，“都会让中国受到与美国同等的损害。”整体比较平衡，不是为了吓唬人尽往一个方向偏。

30日，工信部通过中新社回答了这个一下子引爆全球的问题。工信部表示，媒体对个别条款存在误解。该办法与全球域名管理体系没有根本性冲突，相关条款重点要求在境内接入的网站应使用境内注册的域名，不涉及在境外接入的网站，不影响用户访问相关网络内容，不影响外国企业在华正常开展业务。

显然，我前一天的观点是准确的。官方的解释暂时平息了国外的过度担忧。但是，这个事件反映的问题却是多层次的：美国媒体对于中国互联网治理的一贯偏颇的曲解和过度反应；国外企业对于中国互联网与全球互联网互联互通的过度担忧；还有国内政策制定过程与各利益相关方的沟通与协商的欠缺；与国内外媒体缺乏事先或者事中及时、充分的沟通机制，使得只能事后灭火式被动处理。

《互联网域名管理办法（修订征求意见稿）》第37条引热议

造成这些问题的根源在于，美国需要真正“读懂中国”，中国也需要真正“读懂美国”。或者更大一点，是世界需要真正“读懂中国”，中国也需要真正“读懂世界”。双方之间的误读和误解，是很多事情的结症和心魔。还不是简单的谁对谁错，谁是谁非的问题。

因为各种错综复杂的因素，中美之间对于网络治理的观念和实践有着极大的不同，甚至对立。虽然，这里面存在着双方不可调和的竞争和利益冲突，但是大多数依然属于沟通造成的问题。随着互联网的全球化和社会化，网络治理的内涵和外延已经大大拓展，中美之间的分歧也是琳琅满目。但是，要归结为最简单的一点，最典型的就是网络主权之争。

“网络主权”观念是中国网络治理政策和思想的最关键内核，却与美国政府倡导的“网络自由”观念直接冲突。观念之间的冲突往往是各说各话，鸡同鸭讲，可能永远误解。但是，中美两国真正回归到彼此的网络治理实践中来，可能分歧并没有如此严重。

比如，网络主权的概念，实际上不是简单的理论或者理念问题，而是客观存在的事实。抛弃网络主权，全球网络治理是不可想象的，谁来建设基础设施，谁来大家网络犯罪，谁来组织国际合作网络反恐等等，这都只有代表主权的政府力量才可能胜任，这也是政府合法性的基础，也是基本职责。完全否认网络主权，必然走入虚无主义。但是，网络主权也绝不等同于传统的国家主权。传统国家主权的精神和原则依然适用于网络空间，可其内涵和实践却完全不同于基于地理疆域概念的传统主权。

站在超脱的立场看，网络主权的实质可能既不像美国政府倡导的那样可以完全漠视或者淡化，也不像国内有些人强调的那样实在和清晰。最恰当和理性的认识应该是，网络主权就像我们所谓的网络社会一样，是既成事实，也是客观存在。但是，都属于新生事物，还在快速发展和演变，远远没有定型，更没有成熟到清晰明了的程度。

所以，中美双方围绕这样一个概念争得“你死我活”，还不如双方坐下来，把网络主权相关的可以界定的，以及可以达成最大公约数的部分，先建设性地应对共同的挑战：比如如何跨国协作，有效控制越来越泛滥的各种网络犯罪；如何通过网络空间的联合机制，有效阻止网络恐怖主义的不断蔓延；不能快速达成全球网络治理的统一规则，也可以联手建立一些国际层面高效率的沟通和协调机制，避免各种不必要的误解和误判……

中美网络主权之争

虽然这次的域名新规不必过度解读，但不管如何，我们工作中存在的问题需要正视。在网络相关政府和法规制定过程中，应该尽可能早地让各利益相关方参与其中。目前草案面向社会公开征求意见，但是，在草案的起草阶段，就应该形成开放式的工作机制。毕竟，域名系统是互联网的“命根子”，是整个全球互联网最核心的基础设施，是全球互联互通得以真正形成的最重要的基石，是围绕全球网络治理各国之间得以建立协作机制的最关键的“公共物品”。

涉及如此重要、外部性又如此突出的领域的制度修改，在一开始就最大程度包容各方面的利益诉求和意见建议，尤其是包括外企和国际组织在内的力量，是最终有效达成目标的关键所在。而且，工信部草案37条的确存在问题。一方面关于一些概念和措辞的界定比较模糊，存在很大被误读和误解的空间；另一方面，对于这个条款实施细节的缺失，也必然让国外企业容易产生过度的担忧和疑虑。

还好，目前还在征集意见阶段，我们要积极去反映，争取纠正不合理的，明晰该清晰的。因为目前的举措，对国外网站走进来以及中国网站走出去，都可能会无谓增加门槛，无谓增加企业运行成本，也不必要地增加未来选择性执法的空间。虽然，我们相信，不合理的法规即使真的出台，也可以创造出很多灵活变通的办法。但是，如果能够更加务实完善，少些多余的惊吓和风波，不是更好。

尤其是，我们互联网法规和制度的内在精神必须符合互联网精神和全球互联网规则。比如，极端地讲，如果各个国家都是以域名本地化注册为基础，那么一个像谷歌、Facebook或者腾讯、阿里巴巴这样全球化的互联网企业，总不能一个国家都需要注册一个新域名，200多个国家就得在各自国家注册200多个域名吧？网络安全的切实保障，网络治理的切实可管可控，这是根本目的，切不可本末倒置。

而对于美国媒体和企业来说，对于中国互联网管理的过度担忧是不必要的。动不动就一惊一乍是不正常的，专门为了挑事也违背新闻最基本的客观性。这方面，与其说是讲道理，不如说是讲利益。利益是根本的基石，是评判和分析的前提。中国是全球互联网的最大受益者之一，无论过去还是将来，更深入融入全球化，更好维护互联网的互联互通，都是中国利益的最好体现。尤其是，过去中国互联网产业没有强大之前，我们城门洞口，完全开放。而今天，我们自己的互联网产业和企业已经开始强大起来，开始全面走向全球，而这个时候我们反而开始考虑自己如何关起门来，如何更大程度封闭自己。这种蠢事怎么可能发生？

域名新规事件算是及时平息，但是呈现的各种矛盾和问题却将长期存在，我们更应该仔细重温这个事件的前因后果，各种国有问题和内在因素。那么，下一次事件虽然不可避免，但是我们可以更加积极主动。