朱云汉：谁来驯服台湾“立法院”这只怪兽？

台湾第九届“国会”三月初开始运作，“立法院”领导层大换血，一百一十三席中有五十四位新科“立委”，女性比例也上升到近四成，社会各界都期盼这次改朝换代，可以一扫民众对“立法院”信任感跌落谷底的阴霾。

最近蓝绿阵营以及新兴小党都纷纷提出“国会”改革方案，民间监督团体也提出不少建议，但到目前为止，这些改革方案都没有触及问题的核心。这些年来，台湾民主体制运作失灵的主要根源之一，就是“立法院”不断自主扩权，行政、立法互动严重关系失衡，“立法权”完全凌驾行政权之上。

耗费行政团队精力

一方面，“立法院”的立法绩效与立法质量极其低落；另一方面，“立法院”又将自己的制衡权力无限上纲。其结果是，带动社会进步与提升国际竞争力所需的关键立法，长期卡在“立法院”；而“国家”行政体系资源、精力与士气又不断被损耗，社会菁英更普遍不愿出任公职，就是因为担心在“立法院”受到屈辱；甚至，个别“立委”为了满足背后支持者的要求，动辄向行政机关提出需索或施压，导致行政权的运作支离破碎。

台湾“立法院”乱象

与欧美民主国家的国会运作相对照，“立法院”许多议事惯例都是台湾独创而全世界所无。例如党团协商机制将正常的委员会机制架空，议长主导下的密室政治，完全违反了代议民主与民主问责的基本原理。

又如，为了满足每一位“立法委员”问政需求的总质询制度，以及议事经常都是在未足法定开会人数的情况下进行，“委员”签到后就可以早退，“委员会”审议法案时，实际在场人数只剩三、四人的情况非常普遍。

此外，只有我们“国家”允许电子媒体摄影机可以堂而皇之进入议事会场，为了冲收视率的电视台与急于作秀的“立委”，形成共生关系。

可悲的是，台湾民众对这些“宪政”乱象已见怪不怪，政论节目也把这种病态视为常态。在不知不觉中，民主治理质量不断被耗损，台湾更付出巨额的社会成本。

首先，行政权早已失去对立法的主导权。任何法案除了“行政院”版本外，个别委员都会提出各种替代版本与修正提案，然后全部并案审查。“行政院”版本如果有幸进入三读，也一定被修改得体无完肤，更多政府法案是胎死腹中。许多财经法案中的关键条文经常被偷梁换柱，在个别“立委”提出的修正案背后，经常看到金主与利益团体的身影。

在欧洲内阁制或半总统制国家，政府提案一定享有优先审查的待遇。美国三权分立体制下，虽然个别国会议员经常主动提案，但所有提案文字一定经过国会法制顾问的把关，而总统仍有否决权。

“立法院”对行政官员的精力与士气的耗损更是惊人。在“立法院”总质询期间，我们全体“内阁”在每星期二、五两天竟日被绑在“立法院”，面对空荡荡的议事大厅，耐心等候一百多位“立法委员”逐一上台质询。

如果我们算一笔帐，总质询再加上“部会首长”去各“委员会”与党团会议报告与备询，加上接待个别“委员”的拜访，以及为应付质询的事前准备，“立法委员”的问政需求至少要耗费我们行政团队三分之一以上的精力。换算成时间成本，这是一笔天文数字的“国家”资源耗损！

全世界没有一个正常民主国家，会让日理万机的行政首长耗费如此多的时间与精力，来满足个别国会议员的政治表演与选民服务需求。

在典型内阁制国家，内阁需要赴国会接受反对党诘问的次数与时间都有严格限制，通常每周加起来顶多是数个小时。进行总质询时，反对党一定是派出担当影子内阁的资深议员发言，与内阁进行旗鼓相当的政策辩论；绝不可能出现个别议员荒腔走板的演出，绝大多数资浅议员也只能在一旁静坐观战。

对照于美国的三权分立，我们的失衡状态更是明显。美国的行政部门首长亲赴国会的次数屈指可数。例如，二○一五年一整年，美国国务卿克里仅仅六次应邀亲赴国会听证，其中四次是分赴众院与参院各半天，还有两次是为国务院预算审查而赴众院备询。

美联储主席耶伦也仅四次赴国会报告与备询，其中两次是每半年向国会报告货币政策的法定义务。至于各部副部长或署长赴国会听证的次数就更少。

扩权歪风击溃士气

所以美国国会虽然发挥了制衡功能，但不会影响政务的推动。部会首长每次赴国会听证都是重头戏，准备发问的议员都一定做好充足准备，新闻媒体也一定派出有专业素养的资深记者深入报导。

我们很多“立委”问政都是即兴演出，媒体报导喜欢采集戏谑画面，相较之下形同儿戏。我跟欧美国家的一些国会议员提及，我们“立法院”审查教育部高等教育预算时，“国立”大学校长常接到“教育部”通知要去“教育文化委员会”列席备询，他们觉得不可思议。

过去十几年来，“立法院”在“院长”带头下，不断创立新的问政惯例来扩张“国会”权力，并借此让“立法委员”有机会要挟部会、分食行政部门的资源大饼。

“国会”席次减半更助长了个别委员的威风，少数几位委员就可以在委员会里兴风作浪。这股扩权歪风让原来在乡镇民代表会或县市议会才看得到的问政戏法，原封不动地搬到了最高立法机关。

无分蓝绿所有“立委”，都享受到“国会”片面扩权的甜头，而且胃口愈来愈大。反观“行政院”一直处于政治弱势，对“国会”“违宪扩权”的各种怪招忍气吞声。“内阁”从来不敢据理力争，更不敢声请大法官“释宪”。“部会首长”人人自身难保，面对压力节节败退，更让公务体系士气溃散。

少数“立法委员”可以在总预算审查过程中，偷偷夹带千奇百怪的附带决议，并动辄冻结特定预算科目，借此要挟“部会”。两、三位“委员”就可以轻率在“委员会”提案，通过没有拘束力的决议，却要求行政部门把自己鸡毛当令箭。

行事大胆的“委员”，甚至将“部会次长”或司长直接约到自己办公室，当着厂商与金主面前“乔”事情。

难怪许多企业老板、产业公会、职业公会都逐渐明白，政治献金是一本万利的好买卖。因为透过“立委”可以胁迫行政机关，可以帮自己偷渡条文，或在关键时刻阻挡下对自己不利的法案。现在甚至可以通过“立委”提前施压，让法律草案还没有踏出“行政院”大门，就已经被迫转弯。

“立法院”严以律人、宽以待己，早已是纪律荡然无存的政治马戏班，各种自律机制形同虚设。

“立法院”只缺一栋像样的国会大厦，但在“委员”薪资、特权、办公费与助理人数配置等方面，均明显超过所有欧洲国家的国会议员。即使在美国，也只有联邦参议员的待遇与配备超过我们“立委”。但美国的人口是台湾的十四倍，国力是我们的三十倍。

我们的“外交官”也是配合“立委”选区服务的马前卒，二十四小时手机待命，因为可能随时接到台湾旅客请求急难救助，然后须马上赶赴该地点。尽管多数状况都谈不上“急难”，但也不敢怠慢。“外交部”“国会”联络人可能很快会要求回报处理情况，因为某位“立委”的助理已来电。

全世界只有台湾才会让长期培养与高薪聘用的职业外交官，摆下更重要的“外交”业务不做，而耗神于这些志工范畴的事务。当“立法委员”把自己当作里长来服务选民时，第一线“外交”人员就成为跑腿的里干事了。

将席次恢复至两百席

现在部份“立法委员”还酝酿“立法院”拥有调查权，可以任意传唤社会人士到“立法院”作证，并对不合作的证人课以“藐视国会罪”。

在台湾目前认同撕裂、民粹气焰高涨，网络媒体助长社会情绪暴冲的政治生态下，“国会调查权”很容易被滥用，我们必须记取一九五○年代“麦卡锡时代”，美国国会滥用调查权进行诬陷与整肃的历史教训，防止其在台湾重演。

要矫正“国会”乱象的第一步，是将“立法院”的席次恢复到两百席以上，而且其中半数以上是政党比例代表制选出，这样可以削弱个别“立法委员”兴风作浪的能力。

其次是行政权要挺起腰杆，通过树立新的“宪政惯例”与大法官“释宪”，画出清晰“宪政”分际，拒绝“违宪违法”的“国会”决议，不容许立法权直接干预行政权运作，更要维护行政官员的起码尊严。

还有，电子媒体摄影机必须撤出“国会”议事场地，改由秘书处集中提供转播画面。釜底抽薪之计，是回归内阁制的“宪政设计”，让行政权与立法院多数直接联结，政党菁英都进入“立法院”。

问题是，“国会”今日已经成为民主转型除三害之后的“周处”，我们可以期待食髓知味的“立法院”洗心革面、自废武功吗？