杨瑞龙：在社会主义市场经济条件下必须更好地发挥政府的作用
【4月10日下午，中国人民大学经济学院杨瑞龙教授在中国人民大学举办的“中国特色社会主义政治经济学研修班”上，做了题为《中国特色社会主义政治经济学视角下的政府和市场关系》的讲座，这里，我们选择其中一个部分，供大家参考。感谢杨瑞龙教授赐稿。】
（一）西方主流经济学不能完全解读我国政府与市场之间的关系
自从亚当斯密的《国富论》问世以来，“看不见的手”的理论一直成为西方主流经济学信奉的教条。他们迷信市场机制的自发调节作用，认为每个行为人在自身利益的驱动下的自由选择会形成一种自然秩序，这种自然秩序犹如一只看不见的手，促使每个人去实现并非属于他原来意图的目标，即每个人的出发点是自私的，但竞争的结果却是利他的。因此，市场机制作为一个自由体系具有自发实现人类经济生活平衡的功能。按照“看不见的手”的理论，在完全竞争的市场条件下，市场机制的自发调节作用可以达到资源配置的“帕累托最优”状态，即通过市场机制对生产资料的重新组合，调整福利分配，就可以实现全社会福利的最大化。由此派生出的自由主义政策选择是，资源配置乃至经济的长期发展都应由市场机制自发调节，政府如果试图干预资源配置或经济发展的过程，效果往往是适得其反的。因为，通过市场配置资源总是比政府干预更有效率。市场做不到的或做不好的，政府未必能比市场做得更好。政府的职责主要是维护市场秩序，也就是我们常说的政府仅仅扮演“守夜人”的角色。
发生在20世纪20年代末、30年代初的世界性大危机使信奉“看不见的手”信条的古典学派一筹莫展，对市场机制可以自动达到“帕累托最优”信念的动摇孕育出以凯恩斯为代表的国家干预主义理论。这种新的理论指出，现代市场经济存在着有效需求不足的倾向，加上工资和价格缺乏像新古典理论所认为的那种充分的灵活性，现实中不存在能够引导经济快速恢复到充分就业的自我矫正机制，因而经济可能陷入长时期的非充分就业状态。面对这一现实，政府应该采取宏观经济政策对经济生活进行干预，强调政府应该采用“相机抉择”或者“微调”的宏观经济政策来维护经济的平稳运行。
西方主流经济学信奉市场机制的自发调节作用，“看不见的手”促使每个人游自私的出发点，得到利他的竞争结果。
1970年代西方世界普遍出现的经济停滞和通货膨胀长期并存的局面（即“滞胀”），则使得凯恩斯主义的处境更加尴尬。在这种形势下，以弗里德曼为领袖的货币学派迅速崛起。货币学派在两个方面同凯恩斯主义展开论战。其一强调货币政策的效果。和强调财政政策的凯恩斯主义不同，货币主义认为货币政策对经济增长和就业产生着最为显著的影响。其二是反对相机抉择的政府调节方式，而应采取“单一的货币规则”，即政府应当仅仅把货币供应量作为惟一的政府调节手段，且货币供应量应该每年按照固定的规则增长。
在货币学派广为流行的同时，另一种强调市场机制作用的“供给学派”也随之产生。这种理论一反凯恩斯主义着重调控总需求的意见，主张着眼于经济的中长期发展，放弃短期的微调，淡化总需求管理。他们同时强调要加强对人们的工作和储蓄的激励，大幅度削减税收，以发挥供给方面的活力，扭转经济增长缓慢和生产率下降的局面。供给学派随着里根的上台而名动一时，但其以减税为中心的政策主张执行之后，却没有减轻而是加重了“滞涨”，因此它的影响迅速消退下去。
进入上世纪80年代以来，新自由主义思潮在西方国家开始盛行。一个流派就是新制度经济学，该学说以科斯的交易费用理论为基础，强调在交易费用大于零的条件下权利的初始安排对于资源配置效率的重要性。解决市场失败的途径并非必定是政府干预，凡是市场失败的地方通常都是产权界定模糊的地方，因此完全可以通过产权关系的进一步明晰化来实现外部效应的内部化。另一个新自由主义的流派就是新古典宏观经济学，这一学派强调工资和价格具有足够的灵活性，因而各个市场都能迅速地恢复供求平衡。同时，市场中的人们和政策当局同样聪明，能够对包括国家的政府调节措施在内的宏观形势进行总体上正确的预期。而一旦人们准确地预料到政策当局的政府调节措施和相应的后果，就会迅速地采取相应的行动，形成“上有政策，下有对策”的局面，政府调节措施也就不再有效。
西方主流经济学尽管对于我们正确处理政府与市场之间的关系有一定的借鉴作用，但我国的特殊的国情决定了该理论体系无法完全解读我国当前政府与市场之间的关系。
第一，我国是发展中大国。我国不仅是一个地大物博、人口众多、历史文化悠久的大国，而且是一个刚刚脱离贫困国家并正在从一个中等收入向高收入国家迈进的发展中大国，经济不同质是一个无法回避的现实，最典型的特征就是二元经济并存的格局，即现代工业部门与传统农业部门并存，大量农村剩余人口在向城市转移过程中将面临一系列市场机制本身无法解决的问题，要发挥后发优势就必须更好地发挥政府的作用。
第二，我国是转型中的国家。自上世纪70年代末邓小平开创的改革开放路线以来，我国的经济转型正在不断加快，这一转型主要包括以下四个方面：一是市场化，即从传统计划经济向社会主义市场经济体制转型；二是工业化，即从传统农业社会向现代工业社会转型；三是国际化，即从闭关锁国的封闭社会向资源全球流动的开放社会转型，中国经济逐渐纳入全球经济一体化之中；四是城市化，即伴随工业化的步伐，城市化率不断提升。市场机制尽管在提高资源配置效率方面将发挥很重要的作用，但很难完全处理好经济转型中所面临的诸如社会公平、可持续发展、国家安全等经济社会等问题，而这正是需要更好发挥政府作用的领域。
第三，我国是实行社会主义基本经济制度的国家。我国不是复制西方式的自由市场经济体制，而是在坚持社会主义基本经济制度条件下发展市场经济，为了坚持以公有制为主发展多种经济成分、坚持按劳分配为主发展多种分配方式基本经济制度，就需要更好地发挥政府的作用。
（二）市场失灵与政府干预的必要性
依据“看不见的手”的理论所推导出的市场机制能自动实现资源最优配置的结论是以具备一个完全竞争的市场结构为前提的。然而不幸的是，在一个现实的社会中，即使在西方发达的市场经济条件下，完全竞争式的市场也仅仅存在于教科书中，例如，信息是不完全的，外部性普遍存在等。对于像我国这样的发展中国家来说，市场更是存在很多缺陷，尤其是受体制等因素的制约，市场机制存在严重的扭曲。当市场是不完全时，“市场失灵”现象就很难避免。所谓市场失灵是指市场竞争所实现的资源配置没有达到帕累托最优，或指市场机制不能实现某些合意的社会经济目标。在发展中国家，导致市场失灵的原因是多方面的。
（1）外部性导致的市场失灵。
在私人成本与社会成本不一致的场合，就存在所谓的外部性问题。当某一经济活动的私人成本小于社会成本时，就存在外部不经济；当私人收益小于社会收益时，就存在外部经济。外部经济或外部不经济不可能通过市场价格表现出来，从而也就不可能通过市场机制的自发作用来得到纠正。因为市场主体在进行决策时只计算对自身利益产生直接影响的成本和收益，对与自身利益没有直接影响的成本与收益则视而不见，这就会出现从社会角度看的资源配置失误。这种失误表现在：存在外部经济的活动会低于社会最佳水平，因为这一类经济活动的部分收益被第三者获得或整个社会获得，例如，消费不具有排他性但收费存在困难的公共产品就具有上述特征；存在外部不经济的活动会高于社会最佳水平，因为这一类经济活动的部分成本是由社会或他人来承担的，例如，污染等。
（2）垄断导致的市场失灵。
资源配置的帕累托最优的实现是以完全竞争的市场结构为条件的，而在现代市场经济的条件下则处处可见垄断现象。当一家或几家企业占领或控制了某一市场的供给，或者产品之间存在差别，或者企业对能产生超额利润的自然资源的独占，则自由竟争为垄断所取代，从而导致市场失灵。因为，在垄断条件下，垄断者可以通过操纵产量和价格来达到提高利润的目的，使垄断均衡偏离帕累托最优均衡。具体来说，在垄断均衡条件下，垄断行业边际产品的货币价值高于非垄断行业边际产品的货币价值，其产品的价值高于一般均衡价格。
（3）市场不完全所导致的市场失灵。
在现代市场经济条件下，人们获取信息是需要成本的，信息的分布是不对称性的，未来具有不确定性，寻找交易机会是需要时间的，交易者在交易过程中是需花费交易成本的，这些都与完全竞争下的市场机制的运行特征有很大的差别。对于发展中国家来说，由上述因素所导致的市场不完全会更加明显，所以市场失灵就难以避免。
（4）分配不平等所导致的市场失灵。
马歇尔曾经说过：“财富的不均，虽然往往没有指责的那样厉害，确是我们经济组织的一个严重缺点”。受交换之前的财富分配格局的影响，自由交易将会发生障碍。例如，富国与穷国在占有商品量上不对等，在进行国际贸易时，穷国拥有的可交换的商品不足以支持其进口，所以，等价交换原则就难以维持。
（5）体制不完善导致的市场失灵。
完全竞争市场形成所隐含的条件是产权的充分界定，从而不仅市场主体出于对自身利益的考虑会对市场信号的变动作出灵敏及时的反应，而且市场交易是无摩擦的，即交易成本为零。然而，我国作为一个发展中国家还没有完成向市场经济的过渡，产权关系不明晰的问题还没有真正解决，国有企业还没有真正成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，市场的发育，特别是要素市场的发育还不健全。在体制转轨时期，以等级界定资源配置权力的行政化竞争规则对以产权界定为原则的市场化竞争规则的冲击导致市场秩序的紊乱。在频繁的行政干预下，市场信号严重失真，价格、利率、工资率均不能真实反映资源的稀缺性。这样就在体制不完善、市场发育不健全、市场信号失真、市场机制扭曲和市场失灵之间形成了不良循环。
在以上条件下，试图把资源配置和经济发展的重任完全交由市场来承担，就必然产生与预期效果相反的结果。既然市场机制并非是尽善尽美的，那么在市场失灵的场合政府对经济运行的调节就是必要的。
（三）更好地发挥政府的作用需要一个运行良好的市场机制
政府干预经济是指干预主体运用干预手段，通过一定的传导机制，作用于干预对象，以达到预期的干预目标。事实上，依靠政府干预来匡正市场机制会受到客观条件的限制。假定由政府根据经济均衡的原则制定价格体系，即政府通过试错法定价来模拟市场，以使资源按照计划当局所选定的目标配置。但是，按照上述原则最优配置资源的首要条件是必须在短期内收集、分析、处理无数的信息，这不仅要花费代价，而且对于计划管理水平不高的发展中国家来说还会遇到技术上的障碍。不仅如此，面对经常变化的经济条件，还面临着是否要经常修正价格问题：如果政府要随时修正价格，就需要一个非常有效的输入和输出信息的处理系统；如果价格凝固不变，就会损害价格作为资源分配信号的准确性。因此，对于发展中国家来说，试图排斥市场机制，通过政府干预来实现经济发展目标，其结果常常是令人失望的。
政府干预经济的手段是多样化的，主要有经济手段、法律手段和行政手段，传导机制因干预手段的不同而不同。政府干预若要收到预期效果，除了要有完善的政府体制外，还必须具备相应的微观基础。由于微观基础总是与一定的体制条件相联系的，所以讨论政府干预的微观基础，实际上是考察体制条件对政府干预效果的制约作用。随着我国向社会主义市场经济体制的过渡，政府必然逐步减少对经济活动的直接行政干预，而主要运用经济手段和法律手段对企业的经营活动实行间接控制，这就需要按照市场经济的要求进行微观基础的再造。
政府运用经济手段通过市场机制调节微观主体行为的有效性的基本前提是，单向依赖市场的微观主体能对政府的经济政策作出适应性反应，并按照政府的预期控制目标行动。要满足以上要求，就必须通过微观基础的重新构造，使企业具有以下特征：在明晰产权关系的前提下硬化企业的预算约束，是企业成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体；企业自主权不仅包括日常的经营决策权，而且包括企业资产的处分权和转让权，并承担相应的责任；企业具有独立的利益目标，既追求利润最大化；企业利润的实现完全受市场的约束。
为了提高政府干预经济的效率，还必须完善市场体系。因为，在市场机制比较完善的条件下，许多事情完全可以由市场去做，不必由政府去包办。同时，市场机制越完善，政府就越容易通过市场机制调节企业的行为。因此，作为政府调节经济的传导机制的市场应该具备以下特征：市场主体单一地依赖市场，并具有灵敏的反应能力；形成一个总供给略大于总需求的买方市场，为市场机制的正常运行创造一个良好的市场环境；提高市场信号的灵敏度和清晰度，价格、利率等市场信号能灵敏地反映市场的供求状况，并完善竞争机制、风险机制，充分运用经济手段，发挥市场机制的调节功能；构建一个相对完善的市场体系，不仅包括产品市场，还包括要素市场。
当具备比较完善的微观基础和市场机制时，政府便可以把体现社会偏好的经济参数输入市场机制，调节市场的供求状况，影响市场信号的变动，而微观主体则在利润动机的刺激下对影响其利润实现的市场条件的变动作出灵敏及时的反应，进而影响资源的配置。
由此可见，政府干预与市场调节都有正、负效应，不能一好遮百丑。政府干预的主要优点是协调，包括社会经济关系的协调、产业结构的协调、短期目标与长期目标的协调、总量平衡与结构平衡的协调。依靠市场机制来解决协调、社会公平和长期发展等问题是比较困难的。但是，政府干预的负面效应也是明显的，如果运用不当，就会降低经济效率，付出沉重的代价。市场机制则借助于经济利益关系调节资源配置，一般来说微观效率较高，但市场失灵的例子也不少见。总之，市场调节与政府干预都互有长短，应当把两者很好地结合起来。在社会主义市场经济条件下，比较现实的选择是，一方面通过深化经济体制改革，完善市场体系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性调节作用，以提高经济效率；另一方面，应重视政府在经济发展中的作用，使国民经济持续稳定协调地发展。
(四)适度政府干预的界定
在社会主义初级阶段，我国在向社会主义市场经济体制演进过程中面临着艰巨的改革与发展任务，因此政府对经济的干预肯定是十分必要的。但政府调节经济的目标、方式、强度等受具体的经济环境所制约。我国的市场化改革已经取得了丰硕的成果，市场机制的调节作用越来越大。但是，中国的市场化改革尚未完成，市场机制依然不够健全和完善。同时，中国的对外开放正在广度和深度上进一步拓展，融入世界经济的程度越来越高。因此，就需要从我国的具体情况出发来界定政府调节的方式与范围。一般来说，在社会主义市场经济条件下，政府还需要在以下领域更好地发挥作用：
第一，政府在制度层面的作用。政府需要在坚持公有制为主多种所有制经济成分并存、按劳分配为主多种分配方式并存的基本经济制度方面发挥作用。
第二、政府在改革层面的作用。中央政府在推进市场化进程的改革中承担顶层设计的作用。
第三、政府在宏观调控中的作用。政府主要依靠经济手段，如选择恰当经济政策目标和财政与货币手段来影响市场环境，并通过市场机制来达到宏观调控目标。
第四、政府在中观层面的作用。我国不像西方国家那样完全由市场机制来调节产业结构的形成过程，政府仅在反垄断方面选择恰当的产业规制政策，我国所处的特殊发展阶段决定了政府并将通过选择恰当的产业政策在产业结构升级转型中发挥重要的作用。
第五、政府在微观层面的作用。政府为实现社会公平、维护市场秩序等目标，对微观主体实施必要的行政干预。
针对我国的特殊国情，在发挥政府干预作用的同时，如何避免或减少由这种干预所支付的代价或带来的负效应，这是一个值得研究的问题。政府干预既有成功的例子，也有失败的教训，关键是如何选择合适的政府干预的方式以及怎样把政府干预控制在必要的限度内。正如诺贝尔经济学奖获得者刘易斯所说的：“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它做得太多”。
实践证明，适度的政府干预不仅有利于更好地发挥市场机制对资源的配置作用，而且有助于促进国民经济的持续稳定地发展。在社会主义市场经济条件下，政府职能作必要的分解后，政府应在以下方面发挥程度不同的作用。
（1）提供公共服务。
政府提供公共服务包括对内对外两方面的职能。对内职能主要包括从事道路、公共文化设施、公共卫生、城市环境、公立学校等方面的建设和投资，保障国内治安，形成一个安全和谐有序的社会环境；对外职能主要是军队建设，维护领土完整与主权独立，从事外交活动，努力维持国内经济建设的和平环境。
（2）维护市场秩序。
国家通过经济立法来规范各类经济主体的行为，限制或惩罚各种非正当的经济行为，创造一个公平竞争的市场环境和市场秩序。在法律体系健全的条件下，政府在经济活动中扮演着一个类似比赛中的裁判员角色。政府按照一定的规则，控制“比赛”的进行，维护公平的“竞赛”制度。例如，有关司法机构以法律为准绳，及时发现和纠正各种不正当经济行为，如偷税漏税、污染环境、侵占共有资产等，给予当时者警告、罚款、行政处理，乃至提起诉讼。
（3）直接参与某些经济活动。
在社会主义国家，政府参与经济活动的功能尤为明显，因为政府本身是国有企业的所有者代表。经验表明，政府直接经营企业弊多利少，比较明智与现实的选择是，在对国有企业进行分类改革的前提下，对于竞争性国有企业来说，除了放开中小企业的所有权外，大型竞争性国有企业应进行产权主体多元化的股份制改造，在保证国有资产收益与资产增值的前提下，政府不再直接干预企业的经营活动，企业自主经营、自负盈亏。政府还可以通过直接投资方式创建私人无力或不愿创办而国民经济又必需并具有规模经济效益的自然垄断型企业，如基础产业等，以消除制约经济发展的瓶颈因素，促使产业结构合理化。
（4）进行制度创新。
在向社会主义市场经济体制过渡过程中，我国政府有能力和义务主动改革那些阻碍生产力发展的传统经济体制，发展市场经济，加快经济发展。在社会主义初级阶段，政府在制度创新中扮演着重要的角色。因为，我国的经济体制改革是对传统体制的根本性变革，但它是社会主义制度的自我完善，所以它是由政府有计划、有步骤推进的制度创新。政府在一定的改革阶段就需要不失时机地推进市场化进程，并努力使各项改革措施相互配套，尽快形成市场经济体制的基本框架。
（5）影响收入分配。
通过国民收入的再分配来实现公平目标是我国政府的一个重要职能。我国作为一个发展中国家应采取以下政策影响收入分配，缩小贫富差别：一是通过调整某些生产要素相对价格的政策，消除导致收入分配不公平的经济条件，转换收入的功能分配，消除生产要素价格的扭曲，提高就业率；二是通过影响收入分配额的大小来消除不平等的财产权基础；三是通过累进的个人所得税和财产税，稳定或减少社会富裕阶层的规模分配；四是通过直接的转移支付及对商品和劳务的国家分配政策，调整（增加）社会贫困阶层收入的规模分配。
（6）影响对资源的利用。
资源的利用一般是由价格机制来调节的，但由于价格机制不能纠正由生产或消费产生的外部性问题，这就需要政府来干预这一领域的资源利用。如通过税收、立法或行政措施，控制环境污染及对自然资源的掠夺性开采等。此外，当社会利益与私人利益不一致时，政府也可以采取某种措施来实现社会利益。例如，对城市建设进行整体规划，保护土地资源，为保护资源而控制某种过度消费的消费方式等。
（7）政府通过职能结构选择适当的经济政策来实现一定的宏观经济政策目标。
政府运用财政、货币、产业、国际收支等政策，实现一定的宏观经济政策目标。尤其是发展中国家的中央银行一般为国家所有，国家可以通过控制货币供应量和利率水平，熨平经济波动，实现充分就业等经济政策目标，促进国民经济的长期稳定增长。
（8）必要的行政控制。
为了达到某些预定的的社会目标，在市场经济条件下，政府可以凭借政权力量直接控制某些经济活动。例如，为了保护农民的利益，对农产品价格实行保护政策；对非盈利性的国有企业进行直接管理；在面临外部剧烈的冲击而使我国的市场出现危机时，为了保护国内经济，可由政府在特定时期和特定领域控制汇率和外汇额度；当国内经济面临较紧急的状态时，政府可在短时期内冻结物价、利率和工资。不过这类措施对经济的影响很剧烈，副作用也很大，不到万不得已时，一般不宜使用这类方法，而应代之以比较缓和的措施。
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