樊鹏：党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读

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作者按

中央纪委到底是什么性质的机构？如何理解中央纪委在中国政治体系中的角色和功能？

将中央纪委单纯视为反腐机构，矮化了其政治地位和功能，遮盖了中国政治过程的丰富内涵和中共体制的韧性。

十八大以来，中央纪委做了一次权力“加减法”，职权经历了“收缩”和“扩张”同步并进的过程。短短四年，从签字背书维护党风党纪，到与时俱进协助中央产出党内规制，中央纪委的政治功能历经转型。这是一种怎样的改革逻辑？基于何种政治理据？

党章规定“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。作为党的中央组织，中央纪委属于“党的领导”的组成部分，但其职能和性质却有别于宣传、组织等党务部门。遵循《党章》提炼的“监督、执纪、问责”六字，规定了党的各级纪律检查委员会开展工作的“实”，但要让中央纪委的权责更具政治合法性，让外界更加理解和认同中央纪委，还需紧扣《党章》的有关规定，参照其不断丰富的治理实践，总结其“名”，赋予其更坚实、有力的政治论述和理论基础，使“名”副其“实”。

中国共产党是国家宪制的守护者，中央纪委则受党中央委托，做党内宪制的守护者。立足“治标”之当下，着眼“治本”之长远，维护党的章程的尊严，保障党章和其他党内法规的实施，确保党的领导地位和党内宪制安全，是确保国家宪制安全的必要前提和政治保障，也是党中央交给中央纪委的伟大历史使命。

中央纪委，无疑是现阶段中国政治生活中最招眼、最特别的一个机构，这一点可能不会有太多人反对。

但如果被问到：中央纪委到底特别在什么地方？它到底是个什么性质的机构？如何理解中央纪委在中国政治体系中的地位、功能？恐怕会蹦出来一堆有趣的答案，不过紧随其后，困扰中央纪委和纪检系统的理论性问题也会随之而来。

中央纪委的“名”与“实”

最多人给出的答案可能是两个字：反腐。

每周五下午，中国几乎所有重要媒体都在紧盯电脑屏幕，等待中央纪委监察部网站随时可能公布的最新执纪信息，这里将随时可能发布一则或数则极具新闻效应的信息：本周内哪些“老虎”将被揪出，哪些代表性的“苍蝇”（违反中央八项规定和“四风”方面典型问题）将被作为负面典型。信息一旦公布，便在极短的时间内传遍世界。

一提到“大老虎”，就会想到中央纪委；一提到中央纪委，就会想到“打老虎”、“拍苍蝇”，中央纪委是中国共产党的反腐机构，这几乎成了社会各界甚至海外对中央纪委形象的主流认知，也是中央纪委“名”声在外的最大原因。也无怪乎很多人将中央纪委与香港的廉政公署（ICAC）和新加坡的贪污调查局（CPIB）相提并论。

实际上，这种机构认知并不十分恰当。反腐机构的形象虽然凸显了党的十八大以来中央纪委在中央“全面从严治党”战略部署下正风肃纪、反腐惩恶积极开展反腐败斗争的特点，但却在无形中掩盖了中央纪委改革实践的更多内容。

2016年初，中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委六次全会上做工作报告（公开），提到一组数字：2015年全国纪检监察机关诫勉谈话5.4万，其中党纪轻处分和组织调整20万，重处分和重大职务调整8.2万。如果细算，全国约每300名党员就有一名党员受到了党纪轻处分以上纪律处分，这些数字向社会彰显了反腐斗争的极强震慑效果，显示了中央坚持从严治党的决心和意志。但是，这些数字中并非主要是因腐败问题受到惩处，恰恰相反，以2015年出台的《中国共产党纪律处分条例》中提出的“六项纪律”（政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律、生活纪律）为标准，在约30万受到处分的党员中，违反廉洁纪律的仅仅是其中很少一部分。

这是否意味着“执纪”——作为党的纪律检查机关——才是中央纪委最显著的政治功能呢？其实也不完全。以身边所熟悉的纪检体制内部的同志为例，虽然每天都在从事与纪律相关的工作，可是其中大部分人对于中央纪委自身角色定位和政治功能的“形象构想”，也可谓是千差万别，认知并不甚清晰。

十八大之前，中央纪委的工作延伸到党政体系各个层面，涉足各业务领域，纪法不分，权力边界不清，问题有目共睹。十八大以来，在“全面从严治党”、“将纪律挺在前面”、“把权力关进制度的笼子里”等新的政治论述下，中央纪委强调纪法分开，聚焦主业，实现“三转”，更加强调其“监督、执纪、问责”的功能，但是现阶段的治理实践中，中央纪委系统显然是将更多精力用在了“执纪”上。《中国共产党纪律处分条例》将党的纪律整合规范为六大方面，以“六项纪律”为戒尺，中央纪委在落实“执纪”职责方面，取得巨大成效。

问题在于，如果按照王岐山书记提出的履行党章规定的六字职能，除“执纪”外，还有“监督”和“问责”两项。这恐怕也是困扰各级纪检系统的更重要的问题。要实现所谓“先治标后治本”或“治标就是治本”的政治目标，就不可能忽视这一前一后两方面，但无论是理论还是实践，都还非常滞后。简单一个理论问题可能就难以找到答案：为什么监督？监督什么？怎么监督？为什么问责？问责什么？怎么问责？

显然，中央纪委的政治功能并不仅局限于反腐，将中央纪委作为一个反贪腐机构，矮化了中央纪委的政治角色和政治功能，甚至在一定程度上遮盖了中国政治过程的丰富性。海外学者和西方媒体，甚至包括国内个别媒体，就常对中央纪委进行工具化、泛政治化的理解，将中央纪委放在政治权力格局与人事更迭视阈中加以品评解读，多少与他们对中央纪委角色功能的认知有关。但即使将范围放宽，对中央纪委工作实践的“执纪”特色加以考虑——这已经构成当前中央纪委工作实践中的主要部分——同样不能完整地概括中央纪委的角色和职责。

中国古代政治思想中讲求“名”和“实”的统一，但是现实政治生活中往往出现两种偏颇的情况：一种是有其“名”却未见其“实”，另一种则是实际政治生活中已有其“实”，但却未见其“名”，简单说就是实践走在了理论前面。十八大以来中央纪委的改革，属于第二种情况。做了很多，探索了很多，进步了很多，但是相比较于内涵丰富的实践，“顶层”的理念探讨和有关角色功能的理论探讨相对滞后。简单来讲，有其实，无其名；或虽有其名，但名不副实，名实不一。

从“实”的角度来看，以可以观测为标准，十八大以来中央纪委的改革实践主要经历了两个重要方面的转变：通过职权的收缩与扩张，做了一次权力的“加减法”；从签字背书维护党内风纪到与时俱进产出党内规制，中纪委的政治功能得以活化。

权力的加减法：“收缩”与“扩张”并进

中共十八大以来，从权力行使的范围和方式来看，全国纪检系统的权力经历了一次“收缩”与“扩张”并进的过程，中央纪委进行了一次职权的“加减法”改革。

十八大之前，中央纪委的权力漫无边界，权力行使的范畴既缺乏实践标准，更缺乏理论支撑。从党建理论来看，主要是没有处理好两个方面的关系，第一是党-政关系的理论。第二是纪-法关系的理论。

从党政关系来看，纪检系统大量参与地方党领导经济社会发展的具体工作和行政事务，一个典型的表现是从中央到地方，各级纪检监察部门的书记作为地方党委常委成员，普遍参加地方的各类议事协调机构，也是纪委干预地方党政具体事务的重要形式。这种现象，与《党章》规定的“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”明显相违背。新一届中央纪委领导做自我批评：纪检监察“干了大量分外的事”，职责、职能出现了“越位、错位、不到位”。

从纪-法关系来看，纪委系统在履行职责、行使纪检监察权的过程中，纪法不分、以法代纪的现象十分突出，有其在基层纪检工作实践中，文书时常使用“法言法语”，干事时把违纪和违法相混淆，增加了僭越司法的风险，与党章尊重宪法和国家法律的规定不相符合。

十八大之后，中央在上述两个方面进行了理论和实践的重新定位。在党政关系上，立足于厘清纪检系统的职责。习近平总书记号召将新修订的《党章》作为全党必须共同遵守的根本行为规范，中央纪委书记王岐山提出遵循党章，纪律检查机构要按照《党章》第八章第44条规定，将党的纪检监察机构的职责定位在“执纪、监督、问责”六字，作为纪检监察机关的“中心任务”。在纪法关系上，中央通过党的十八届四中全会，提出了“依法治国”与“依规治党”相统一，将依规管党治党作为推进依法治国的前提和政治保障，提出党规党纪严于国家法律，并作出了与时俱进完善党内法规的重大决定。

在一系列部署下，中央纪委进行了大刀阔斧的改革。一方面，调整党-政关系，从中央到地方全面清理议事协调机构，中央纪委监察部清理调整参加的各类议事协调机构，由125个清理调整为14个。对确需纪检监察机关参加的予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与。地方各省、市、县（区）全面清理，根据中央纪委历次全会的报告，全国各级纪检机构清理议事协调机构多达数千个。在个别单位，纪律检查机关还剥离了其他与中心任务不相符合的廉政理论研究等功能，以便更好地聚焦监督、执纪、问责的主业。另一方面，受依法治国、依规治党有机统一的理论指引，中央纪委坚持推进法纪分开，纪在法前，王岐山同志反复强调“纪检机关不是党内公检法”，同时号召全国纪检监察系统聚焦中心任务，深化三转（转职责、转方式、转作风），以便克服长期存在的以法代纪的工作作风和思维。

所有这些改革，都是一次“减法”运动，是权力边界的大幅收缩。然而，与此同时，为强调纪律的刚性约束，中央纪委的职权在短短的不到四年时间内，又经历了一次巨大的职权扩充，做了一次改革的“加法”运动。

围绕“监督、执纪、问责”的六字职责，中央纪委强调把纪律挺在前面，抓早做小、动辄则咎，守住纪律的底线。为此，十八届中央纪委四次全会之后，快速启动了几部重要党内法规的修订工作，2015年出台的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，一个高标准，一个低标准，一个着眼于恢复党的理想信念，开列“正面清单”，一个着眼于为恪守党规党纪，开列“负面清单”，《纪律处分条例》最直接的作用在于为“执纪”提供了清晰的依据。《纪律处分条例》出台后，党内法规体系中有关纪律的内容被整合为六大项——政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律和生活纪律，至此，中央纪委乃至全国纪检系统的职权得到了实质性扩充。《纪律处分条例》出台后，中央纪委对违反政治纪律的几次典型事件进行了追究和通报，社会开始愈加感受得到了党的纪律的刚性和广度。纪律，成了带电的高压线。

权力的扩充还表现包括另外两个重要的改革步骤：一是“两个全覆盖”，二是“两个为主”。

“两个全覆盖”指的是派驻制度改革和横向权力拓展。包括“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理”以及“改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。中央的派驻机构改革，截止到2016年十八届中央六次全会，根据王岐山同志的报告，中央现有47家纪检组，其中综合派驻27家、单独派驻20家，通过“两个全覆盖”，大幅扩充了中央纪检队伍，增强了中央纪委对中央各部门党组（党委）的横向监督。

“两个为主”指的是纵向的纪检监察体系的权力巩固。在党的十八届三中全会上，为推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，提出了“两个为主”的改革思路：查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。根据各省、市、自治区公布的省级纪委书记履职信息，目前有数名省级纪委书记为中央纪委会同中央组织部推荐人选。通过“两个为主”，大大扩展了中央纪委在全国范围内的信息和执纪资源，增强了中央纪委对地方纪检系统纵向的资源调度和执纪监督能力。

功能转型：从维护风纪到规制产出

在中央纪委的权力“加减法”改革中，职权的扩充，远远不是一个简单增强纪律刚性约束的问题。实际上，在十八大以来的职权扩充中，中央纪委的职权功能本身发生了极为显著的变化。

具体来说，就是从签字背书维护党风党纪，到与时俱进产出党内规制，中央纪委在聚焦“监督、执纪、问责”主业的过程中，使其在党内的政治功能，日益从原有的作为党建事业的一个板块（党风廉政建设），转而成为通过积极创制，为加强党的领导、全面从严治党提供规制支撑（党内法规体系建设）的作用。

十八大之前，中央纪委及其派驻纪检组的主要工作，更多聚焦于党风廉政建设，有的纪检机构花费了大量精力用以研究党风廉政建设相关理论。但这一时期，纪检工作基本上作为党务工作的一个具体版块，在人们的印象中，纪检工作和党的组织、宣传、统战、外联等处于平行关系，分属不同的党务版块。十八大以来，中央纪委致力于从监督对象的具体业务中抽离出来，致力于从一般党务活动中解放出来，聚焦于为“全面从严治党”战略部署的实施保驾护航。决策者开始全面思考如何在加强党的领导这个问题上，提供更具基础意义、更具系统性的支撑。

中央提出“治国必先治党，治党务必从严”，要解决党的领导失之于“宽、松、软”的问题，首先要让“治”和“严”落地，首要问题就是如何提供“治”的工具、“严”的理据。

为此，在习近平总书记提出把党章作为全党必须遵循的“总规矩”之后，中央纪委首当其冲，王岐山提出“恢复《党章》原教旨主义”。在十八届中央纪委二次、三次、四次全会上，习近平分别提出了政治纪律、政治规矩、组织纪律等问题，最终在党的十八届四中全会上，提出了党内法规建设，并将“依规治党”作为“依法治国”的前提和保障。如何健全党内法规体系，系统整理党内纪律规范，使党规党纪真正成为全面从严治党的“重器”，被提上了现阶段中共党建议程中最紧迫、最突出的位置。

党取得执政地位后，党规党纪成为了管党治党的主要依据。经过长期实践探索，中共逐步形成了完整的党内规则制度体系，包括党章、准则、条例、规定、办法、细则7种类型。党规党纪明确了党的性质宗旨、纲领目标、组织保障、行为规范、纪律约束。现行有效的党内法规有1部党章、两部准则、22部条例，还有近百件规则、规定、办法、细则等，截止到2016年初，不完全统计有约130余件党内法规。然而，党内法规虽多，但真正能拿来“用”的真是少之又少。

王岐山就曾表示，党规党纪是管党治党重器，是党永葆先进性、纯洁性的根本保证。但是现有的党内规制虽然历史很长，数量很多，但要真正把这些党规党纪变成管党治党之“重器”，还远远不够。他还提出，党内法规相关理论研究还十分薄弱，人才匮乏，对党规党纪的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序均需系统研究、予以确定。有的党内法规过于原则，缺乏细节支撑，操作性不强。要通过进一步整合规范党内法规，进一步形成有效的党内制度体系，变成治党真正的利器和重器。

从党的工作分工和程序上来讲，党内法规的修订工作需由中央负责，《党章》需要通过党的全国代表大会审议通过，其他条例、规定等需要在中央政治局审议通过。但在事实上，十八大以来几项最为紧迫的党内法规修订工作，都是由中央纪委具体牵头承担，从议题设定，征求意见到法规草案的形成，中央纪委成了主要担纲者。2015年通过的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》就是在中央纪委的牵头下修订，于2015年10月12日提交中共中央政治局会议审议通过。同年8月14日中共中央印发的《中国共产党巡视工作条例》也是在中央政治局会议上审议通过。

这几部新鲜出炉的党内法规，是中央纪委配合落实中央提出的“全面从严治党”的产物，是为落实“监督、执纪、问责”提供法理依据的产物。截止到目前，党内法规建设的重点还是围绕“执纪”的中心任务，通过整合规范党内有关纪律，为“执纪”找到清晰、可操作的戒尺。但是，如何就“监督”和“问责”提供具体理据和标尺，这恐怕是下一步立即需要开展的工作。王岐山书记在中央纪委十八届六次全会上已经提出要修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，按照改革的逻辑推演，紧随其后的应该是党内问责条例的相关修订工作。

中央纪委推动党内法规体系建设的过程，看上去只是一次法规的修订工作，但实质上，在极短的时期内，对党内规制体系进行了重大调整，对管党治党的制度资源和权力资源，进行了积极的创制。在这个过程中，中央纪委担当的是党内规制有效性的监督者、改革者，党的全国代表大会和作为党中央的政治局，则作为最终的立法者以会议审议表决的形式给予合法性确认。

“形势决定任务”，中央纪委牵头引领党内法规工作，不仅立足于全面从严治党需要，更着眼于形势发展的需要，以加强党的领导为根本指向。本质上是执政党自身对于党内规制的自我完善和发展的过程，是执政党根据形势和任务主动调适、革新的过程。

上述内容，才是十八大以来中央纪委政治实践的真身和精髓。得到的启示是：

中央纪委显然不是一个单纯的反腐机构或执纪机构，反腐败斗争更不是一场类似“严打”的政治运动，而是有其立足当下、着眼未来的考量，中央纪委的职权范围和广度超出了一般意义上的反腐和执纪，它还担当着维护党章和党内法规尊严、保障党章实施的功能，被中央赋予了监测党内规制有效性、与时俱进创制党内法规的职责。要让中央纪委的工作更具政治合法性，让中国民众和外部世界更加理解和认同中央纪委，还需要对其治理实践进行更高层级的概括，赋予其更坚实、有力的政治论述和理论基础。

两个根本法：“宪法是国家根本法，党章是党内根本法”

中国共产党的十八届四中全会《决定》，对党的领导和依法治国的关系做出了深刻阐述，开宗明义把坚持中国共产党的领导列为全面推进依法治国的首要原则，强调社会主义法治必须坚持党的领导，提出坚持党的领导和推进社会主义法治的有机统一。在这个前提下，《决定》更进一步阐明：全面从严治党是实现依法治国的前提和保障，只有把党管好、治好、建设好，国家才能治理好。

这次全会给予的最重大启示是，通过重新思考宪法与党章的关系，全面论述了依规治党和依法治国的关系。这是深化对中央纪委政治职能的最重要的背景和前提。

全面从严治党依靠的党章和党内法规，全面推进依法治国依靠的是宪法和法律，二者有机统一。“宪法是国家根本法，党章是党内根本法”，这是王岐山针对依规治党和依法治国关系时的讲话。这个新颖的表述，包含着两层有机统一的理论逻辑：

第一层：宪法是国家的根本大法，确立了党的领导地位，赋予了中国共产党治国理政的责任和使命。宪法通过序言的形式，表达了人民共和国制宪者的意图和初衷，宪法序言坚持中国共产党领导与选择社会主义道路的必然性论证，论证了共和国宪法地位的正当性与政权形式的合法性，宪法序言提出，本宪法（当然包括序言本身）以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。这里讲的最高法律效力当然也包括宪法序言本身。一言以蔽之：如果没有宪法，党的领导地位就没有宪法文本的根据，党领导国家治国理政的正当性就缺乏必要的宪法基础。

第二层：党章是党内的根本大法，党章规定了中国共产党必须在宪法和法律范围内活动，党员必须遵守法律。邓小平曾提出“没有党规党法，国家就难保障。” 党章总纲中明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。一言以蔽之：如果没有党章和党内法规，就不可能管好党、治好党，也不可能使8700万党员尤其是掌握国家各级政府重大决策权（按照党章规定的行使政治、思想和组织领导的决策权）的党员干部在宪法和法律的范围内活动，全面推进依法治国，既要求执政党依据宪法和法律治国理政，也要求党依照党内法规管党治党。

简单总结，两个根本大法，一个是国家的根本法，一个是党的根本法。国家根本大法是确立国家社会主义性质以及基本国体和政体构成的根本法，党内根本大法是确立立党为国、立党为民、做社会主义中国法守护者的根本法，二者相互统一，相互砥砺。

维护宪法这个根本法的重要性在于：没有宪法尊严，就没有中国共产党的领导地位，共产党的领导就变成了自封为王；维护党章这个党内根本法的重要性在于：没有中国共产党这个领导核心，就不可能有中国特色社会主义，宪法变成了一张废纸。

两个守护者：中共是国家宪制守护者，中央纪委是党内宪制守护者

根据四中全会《决定》，维护宪法尊严和党章尊严同等重要，二者的根本指向在于实现依法治国和依规治党的有机统一。维护宪法的根本是维护宪法安全，维护党章的根本则是加强党的领导、维护党的执政安全。推而论之，宪法安全不仅是宪法文本尊严的安全，而是以宪法文本为中心的一套国家宪制的安全；同样，党的执政安全也不仅是党章尊严的问题，而是党内一套宪制的安全。

宪法是一个法学概念，宪制听起来则更像一个政治学概念。它不一定是一部成文的宪法，宪制是分配和控制权力过程的文本和制度性规范的总合，宪制包含对统治机构（包括国家和领导国家的政治力量）的组织规范、权力机构之间的关系，也包括统治机构进行统治、治理所遵循的原则，还包括掌握权力的个人和组织违反这些宪制原则将受到的惩罚。

国家宪制易于理解，国家不仅由一套立法、行政、司法的管治机构组成，而且包含一套国家统治机构组织和规范的系列原则，宪制构成原则中最首要的问题是宪制安全危机，避免宪制崩塌。宪法总纲第一条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国最大的宪制安全危机，就是对总纲第一条规定内容的破坏和颠覆。从这一点出发，一切有利于维护和巩固这个根本规范性原则的个人、组织和机构，都是国家宪制的组成部分；相反，一切破坏这个本根规定性的个人、组织和机构，都是国家宪制安全的敌人。因此宪法明确写明：禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

宪法规定了宪法实施的职责：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。这里宪法规定了全国各族人民和国内各政治团体与组织都应是保证宪法实施的主体，同样可以理解为全体人民和国内政治团体与组织都应是维护国家宪制的主体，但在保障宪制安全的众多主体中，应以中国共产党为核心，中共是国家宪制的核心守护者。

宪法序言提出：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”同时提出“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”新民主主义革命的胜利和社会主义事业的最重大成就就是建立了人民民主专政的社会主义国家的基本宪制，而这个成就是在中国共产党领导下完成，对此，宪法给予了确认；宪法同时还规定了宪制的巩固——以“不断完善社会主义各项制度”为核心——同样依靠于中国共产党的领导。

概言之：国家宪制的安全不能离开中国共产党，中国共产党是国家宪制的核心守护者。中华民族走向繁荣、富强和文明，必须有一个领导核心，没有中国共产党，就没有中国特色社会主义。同宪法相呼应，中国共产党《党章》对自身宪制责任给予了确认：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”

国家需要一套稳定、安全的宪制，执政党同样需要一套稳定的宪制。党内宪制是以党章为核心分配和控制党内权力过程的规范总和，这个规范不仅包括党章这个“总规矩”，还包括内容庞大的党内法规体系。同“国”相比，“党”内宪制不仅体现在规范性汇总，同样包含庞大的管治机构。宪法规定了国家立法、司法、行政机构的设置和职权，对此，《党章》明确规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这是对宪法规定的国家权力机关的尊重，是推动宪法实施的具体体现，但是针对党的“领导核心”的作用，《党章》做了这样的规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”这意味着党内宪制机构的构成，主要是围绕政治、思想和组织领导权而来的，这也是中央设置中宣部、中组部等党务机构的法理依据，中央纪委的工作虽然也属于“党的领导”的组成部分，但是它毕竟不同于组织、宣传等具体的党务工作，纪律检查工作并不属于党的领导的具体内容。相反，纪律是保障凡涉及“党的领导”的具体政治、思想和组织工作的基础，中央纪委是保障包括纪律在内的党内规范和规制能力有效运行、实施的重要建制，归根结底，是保障党内宪制安全和维护党的领导地位的核心守护者。

要证明这样一条法理根据，还得回到《党章》这个总根子，需要对党的机构和权力产出的过程进行研究。两句话来概括：一是中央纪委的政治规格极高，二是中央纪委的设置和权力配置极其特殊，这二者共同决定了它的政治地位和功能。

中国共产党的最高权力机构是党的全国代表大会。《党章》第三章“党的中央组织”第十八条规定，党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。在第十九条规定了党的全国代表大会的职权，其中最重要的事项，除了讨论并决定党的重大问题、修改党的章程外，就是听取“两委”（中央委员会和中央纪律监察委员会）报告，并通过选举产生下一届“两委”。

按照《党章》规定，中央纪委的政治规格极高。中央纪律检查委员会和党的中央委员会并列产生，这是党内最高政治规格的两大政治机制，二者都是在党的全国代表大会选举产生。第二十二条规定：党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记，由中央委员会全体会议选举。

但是，“两委”同时产生，并不意味地位对等，党内不可能容纳两个“山头”，这对于坚持民主集中制建党原则的中国共产党来说，是不可能接受的。中央，只有一个。《党章》第八章第43条同时规定，“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。”

这是一种极其特别的党内制度设计。从法定产生程序上来看，一方面，《党章》强调在党的全国代表大会之下“两委”（中央委员会和中央纪律检查委员会）的平衡性，机构产出的共时性，但另一方面，又只有一个“中央”。根据党章，中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次，召开会议期间，中央委员会就是“中央”；党章还规定，中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权，因此在中央委员会闭幕期间，中央政治局及其常委会就是“中央”。

“两委”委员的产生程序，就体现这样的特点。虽然中央纪律检查委员会委员同中央委员会委员都是由党的全国代表大会直接选举产生，但“两委”委员候选人必须由中央提出，具体来说就是由中央政治局提出。

以党的十八大提出“两委”名单的过程为例。中央首先需要对“两委”人选提出总体要求和个人素质要求，在党的全国代表大会召开前约一年时间，就率先在全国范围内启动考察工作，组成考察组分赴全国各省、市、自治区，对符合候选标准的政治人才进行综合考察。在考察期间，中央政治局常委会要数次召开会议，专门听取各考察组汇报。在此基础上，研究提出“两委”人选建议名单。综合考察情况后，按照一定差额比例，最终确定了727名“两委”人选考察对象。十八大召开前，中央政治局常委会经过统筹考虑，综合研究，从遴选对象中建议提名532名“两委”候选人预备人选，通过政治局讨论通过“两委”候选人预备人选建议名单。

综合来看，中央纪委与中央委员会的关系不是西方政治理论所讲的平行的“制衡”关系，也不是行政法中常见的“委托-代理”关系。中央纪委在党章中的法理地位有一定模糊性，是西方法学理论无法解释的事物，但是这种制度安排，却非常符合中国的历史与国情，它是一种具有一定制衡形式的纵向委托授权的“监督”关系。

如此理解中央纪委的政治地位，便豁然开朗。中央纪委负有对全党进行监督、保障党章实施的重要职责。《党章》没有专门就中央纪律检查委员会的职责和任务作出规定，而是笼统概括了各级纪律检查机关（包括中央纪委）的任务，即第44条的规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”其中，第一句“维护党的章程和其他党内法规”等同于《宪法》序言提出的“维护宪法尊严”；第二句“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”等同于《宪法》序言提出的“保证宪法实施的职责”。同宪法实施机制类似，中央纪委具有维护党内宪制的功能角色，肩负着确保党内宪制安全的神圣使命。

结语

综合而论之，中央纪委不是一个单纯的反腐机构，它与其他国家和地区存在的独立反贪机构有着天壤之别；当然，中央纪委也不是一个简单的“执纪”机构，中央纪委之于党中央，与一般执法机构之于立法机关所行使的“执法”功能和逻辑完全不同；党章规定“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。作为党的中央组织，中央纪委虽然属于“党的领导”的组成部分，但与中宣部、中组部等中央委员会直属党务机构比较，却有着巨大差别。

中国共产党受人民委托，做国家宪制的坚强守护者；中央纪委则是受中央委托，做党内宪制的守护者。

中央纪委不仅是党的章程和规制的维护者，还是党的规制的产出者和守护者。这个规制不同于一般的规则和制度，而是涉及到党的领导的根本制度，是政治统治的根基，参照国家统治中的宪制概念，可以称之为党内建制。《党章》提出“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，当党在政治、思想和组织方面的领导出现弱化，支撑党在政治、思想和组织方面领导能力的纪律和规制出现重大危害和风险时，中央纪委肩负责任。它需要通过恢复所谓《党章》“原教旨”向全党、党的所有组织和个人施加压力，保障党章的尊严和实施，同时它还可以通过引领党内法规的创制（协助中央），与时俱进地应对党的领导和执政的挑战。

基于这样一种党内宪制责任，就可以理解中央纪委现践行的“监督、执纪、问责”职责，并不是一个人同时打了三份工的逻辑，而是中央纪委肩负着为确保党内宪制安全、完成党的历史使命提供稳定、持久的规则支撑和纪律约束的任务，监督、执纪、问责是完成这项宪制责任的三种手段。

立足“治标”之当下，着眼“治本”之长远，维护党的章程和其他党内法规尊严，保障党章的实施，确保党内宪制安全，这是中央交给中央纪委的伟大历史使命。

老顽童解读：

腐败是古今中外概莫能外的东东，实际上腐败是经济产物，人类阶级社会有经济活动就有腐败，和政治制度并无因果关系，却和经济活动密切相关，君不见那些发达的国家在经济发展高速期都有严重的腐败，远远超过我国崛起时的情况，更不要提它们崛起时搜刮殖民地世界财富资源的劣迹（严格的讲这是更恶劣的“腐败”）以及迈入资本主义高级阶段变“文明”一点后运用把持国际贸易游戏规则的优势继续并更狡猾、更厉害地盘剥发展中国家的财富和资源，也不提西方合法化的政治腐败，就看看非洲那些西方民主制度下的穷国家吧，腐败远远超过我国。看来，越穷越容易诱发腐败。我国也只有继续发展，达到一定程度后，才能把腐败压缩至最低点。但不可能全部消除，除非停止全部经济货币交换活动。

    延安整风后到解放时，解放区的经济活动是很小的，再加上组织严密的党的控制，腐败也是很小的。改革开放前，虽然经济活动规模很大了，党也成为执政党了，但那时的反腐败成绩是有目共睹的。何谈越反越腐？即使改革开放以来，也没有足够的数据和事实来科学证明越反越腐，不能把揭发出的腐败的现象越来越多和涉及的金额越来越高说成是越反越腐，或者说成是反腐败成绩越来越大，这肯定是不科学的，也不符合逻辑。毫无疑问，反腐败正在进行时，标本兼治、建立高效有用的各项反腐败机制和制度还任重道远，但希望也一定是有的，这道坎也是一定会迈过去的。