左锦涛：“台日渔业协定”能保护台湾？

近日，台湾一艘渔船及船员在冲之鸟礁周边150海里处被日本海上执法部门抓扣，“罪名”是在日本的“专属经济区”内捕鱼，违反了国际海洋法和日本的国内法。随后，日方要求台湾缴纳170万元新台币作为释放被捕渔民的“保证金”。在重重压力下，台湾方面最终缴纳了所谓的“保证金”。

被扣的台湾渔船（资料图）

在此期间，以蔡英文为首的民进党方面对这次渔业纠纷的处理闪烁其辞、避而不谈；只有即将出任“驻日代表”的谢长廷作出了表态，认为现行台日渔业协议还有地方能够加强，需要进一步了解日本和台方各自的需要。

这里谢长廷所指的“渔业协定”，是2013年4月台湾和日本双方以民间名义签订的协议，主要解决的是钓鱼岛周边海域的渔业争端。自签订之后，台湾方面就一直认为“台日渔业协定”不仅仅是一个专门协议，而是维持西太平洋地区和平的重要一环。马英九就曾放言，这个协定“维持了东海和平”。然而面对日本在渔业权益上的步步紧逼，马当局能够签一个“维持和平”的协定却保护不了自己的渔民，似乎成了一个大大的讽刺。

在这次渔业争端中，日本的行动是风险极小、大有收获的。在计划的可行性上，日本选择此时对台湾渔民“下手”的风险最小：一方面台湾当局正在换届，国民党和民进党相互扯皮推诿却又都有求于日本；另一方面，两岸关系因电信诈骗犯等一系列问题而恶化，大陆的渔业部门为台湾“出头”的可能性很低。在行动的收益上，日本扣押台湾渔船不仅又一次“证明”了自己在冲之鸟礁海域的执法能力，而且还使得国民党和民进党、大陆和台湾之间的嫌隙进一步暴露出来，在今后的外交行动中还有可能继续利用。

“台日渔业协定”与“保钓等距外交”

冷战结束后，台湾与日本的关系之间存在三个主要的问题：二战之后随军慰安妇的赔偿、原台籍日本兵欠饷和军事邮政储蓄清偿问题，钓鱼岛渔权争议问题以及在钓鱼岛乃至琉球群岛“主权”归属上的对立问题。其中，钓鱼岛问题既是主权问题又是利权问题，两种权益争端交织在一起。台湾和日本方面就钓鱼岛问题进行了多轮谈判，但由于台湾在1971年后陷入国际孤立，所以在具体谈判中往往处于不利地位，直至2013年经过17轮谈判后才艰难达成协议。

台日关于钓鱼岛问题的谈判始于1996年8月。前两轮谈判中，双方为了主权归属问题争执不下，因此并没有取得任何进展。第3轮谈判后，双方决定“主权各表，主谈渔权”，然而也并没有达成相应的共识；而且台日之间关于海洋权益的议题越来越多，渔业问题中的技术细节问题也越来越多，加之日本依仗优势地位不肯让步，谈判因此陷入了胶着状态。转机出现在2012年，安倍晋三第二次担任日本首相后积极推进“台日渔业协定”，并在2013年的第17轮谈判中最终达成了协议。

这一协议从文本上看，是台湾渔权的一次胜利。协议规定在北纬27度以南及日本先岛诸岛以北之间海域，划设大范围“协议适用海域”；台方渔船在该海域内的作业权益获得确保，而且范围除台方主张“暂定执法线”内海域，作业范围扩大约1400平方海里，即约4530平方公里。日本承诺台方渔船在“协议适用海域”内将可安心作业，不受日方公务船干扰。相对于之前的强硬姿态，这是日本作出的重大让步。

安倍推进“台日渔业协定”有其外交战略上的考虑。2012年9月，日本政府宣布将钓鱼岛“国有化”，引起了中国的强烈反应和中日关系的恶化；中国开始在钓鱼岛周边海域展开高强度、常态化的巡航执法行动，以打破日本单方面控制钓鱼岛的局面。在这种情况下，一旦大陆和台湾联手维护钓鱼岛的海洋权益，那么日本就将陷入“双线作战”的不利局面。2012 年9月国台办就表示：“大陆公务船已经并将继续在该海域巡航执法、护渔维权，为两岸渔民提供服务。”因此，钓鱼岛周边海域的渔权就成了日本吸引台湾当局上钩的“鱼饵”，安倍政府在利权问题上作出让步，可以使台湾赚了“面子”也赚了“里子”，从而不急于在保钓的主权问题上与大陆合作。

台湾民间也有呼吁联合保钓的声音

安倍的顾虑当然是真实的，但又是“过虑”的。马英九当局并没有意愿与大陆进行联合保钓行动。这其中的原因很复杂，有岛内的反对声音、美国的疑虑和对台日关系的关切等多方面因素。总之，马英九当局把大陆联合保钓的“橄榄枝”视为一种外交筹码，用以迫使日本在渔业谈判上向台湾让步：一方面向日本摆出要与大陆联手的姿态，要求更多的权益；另一方面对联合保钓进行“冷处理”，宣传自己提出的“东海和平倡议”，拒绝宣布与中国大陆联合保钓；其政策实质是在大陆、日本两边玩平衡，同时讨好美国。

除此之外，由于这个协定只关乎渔权而不讨论主权，因此在“钓鱼岛是中国领土”这一两岸共识上马当局认为自己守住了底线，大陆方面也就不会过度追究，对两岸关系的冲击也是可控的。有岛内学者就将马英九的这种政策称为“保钓等距外交”。马英九当局的政策出发点就是钓鱼岛的渔权问题，目的则意在达成协议、示好美国、获得“政绩”的“一箭三雕”。自此之后，台湾当局就对“保钓”问题作壁上观，还一厢情愿地提出所谓“东海和平倡议”，试图搞大陆、台湾和日本的三边会谈，最后也不了了之。

然而马英九当局似乎忘记了，所谓“保钓等距外交”之所以能取得一定的成果，最重要的一点是要取得在各方之间的“等距”。并且随着时间和情势的推移，当台湾与其中任意一方的“距离”发生变化，平衡也就会随之打破。很显然，2016年的各方关系已经不同于2013年：台湾处在内有内讧、外无外援的孤立境地，与大陆的“距离”已经越来越远，因此任何协定、沟通都是不可能有能力保护台湾渔民的。实际上，在“台日渔业协定”之后，日本在钓鱼岛附近海域还多次抓扣台湾渔民。

“等距外交”的破产和台湾的“自我孤立”

在继续讨论台日渔业冲突之前，我们有必要介绍一下这次事件的发生地冲之鸟礁。冲之鸟礁距日本本土1740公里，在涨潮时基本上都淹没在海水中，只有“北小岛”和“东小岛”有两块露出水面的小礁石，属于国际法上的“礁石”，因而不能作为划定专属经济区的依据。日本历来主张冲之鸟是国际法意义上的岛屿，并为此采取大量人工加固手段以在法理上巩固这一观点。

中国对此予以坚决反对，国际社会也没有承认日本的这种行为。就在3月14日和19日，中国科考船“海大”号两次进入冲之鸟礁附近海域进行科学考察，遭到日本巡逻船的跟踪和警告；“海大”号则回应“这是公海海域”后不再理会日方。

此次被抓扣的台湾渔船，就位于冲之鸟礁附近一百五十海里处，在日本声称的“专属经济区”内。

当然，在国际法上日本的论点是站不住脚的。特别是联合国大陆架委员会没有支持日本的诉求，日本在冲之鸟礁地区划“专属经济区”是非法的；因此，在公海海域台湾渔民有捕捞的自由，即使没有双边的渔业协定也不应受到任何国家的干扰。然而在海洋权益问题上，法律从来不是决定性的因素，最后的结果往往还是要取决于“外交”技巧和实力。

从台湾的角度来看，“等距外交”其实不失为一种可行的技巧。在经济体量、军事力量和综合实力上，台湾要弱于日本、大陆和美国这样的地区玩家；由于主权身份的限制，台湾甚至在面对菲律宾这样体量的国家时也没有优势。因此，台湾在实力上的缺陷就更需要“外交”技巧的弥补，利用东海问题上各方的矛盾轮流“出牌”。

然而这种“走平衡木”式的“外交”战略有着严苛的前提条件，那就是必须维持与各方的稳定关系；关系恶化就会导致“失去平衡”，招致外来势力的趁火打劫。因此给“等距外交”掌舵的领导人，必须非常小心地调整“外交”政策，在必要的时候需要与最善意的一方合作来保全自己。显然，马英九不是这样的领导人：他在达成“台日渔业协定”后就选择了作壁上观，在钓鱼岛和东海问题上毫无作为；等到情势发生变化时，台湾已经陷入了“自我孤立”。

中国大陆是台湾对外活动的“王牌”。这是指，中国大陆只要继续坚持统一大业不动摇，那么其他国家对台湾“下手”时就不能不考虑大陆的因素。例如，2013年5月9日发生的菲律宾执法船枪杀台湾渔民事件中，大陆在外交表态和南海方向上的配合实际上帮助了台湾。

然而，两岸关系的变化影响了台湾手里的这张牌。自2010年起，台湾与大陆之间不断发生摩擦；2014年3月到4月的“太阳花学运”将台湾年轻一代中部分人对大陆的敌意如此清晰地表达出来，对两岸关系造成了严重损害；大陆方面开始调整对台政策。随后一系列事件诸如“黄安举报周子瑜”事件、最近的电信诈骗犯事件等，将台湾和大陆的民意推向了高度对立的两面。

民意上的对立转化为政治上的影响，加之民进党赢得台湾地区“大选”后力图疏离大陆的政策宣示，使得大陆和台湾之间的关系进入了目前的低潮期。这也意味着，台湾在面对其他国际玩家时失去了大陆这张“王牌”而陷入孤立；其他国家就可以相信，它们直接与台湾发生争端时将不会导致大陆的介入。

在这种情况下，台湾又恰逢“大选”。国民党在选举中一败涂地，马英九在政治上已经宣告“死亡”，在任何政策上都难以有所作为；蔡英文领导的民进党既然宣示要疏离大陆，就需要借助日本的力量，因而不太可能对日本的要求作出否定的回答。因此，台湾在对外事务中已经陷入了内忧外患的地步。日本自然会利用这个窗口时间，对台湾的渔权和冲之鸟问题下手，台湾就只能将苦水咽下去。

民进党即将在台湾执政，然而蔡英文在扣押事件发生后与日本众议员的会面中，完全未提此事；有鉴于蔡英文的一贯表态，就更不可能接受大陆方面的合作。因此在这个意义上，只要台湾当局及其领导人拒绝与大陆改善关系、增进合作，日本就能利用两岸矛盾继续从台湾的渔业、能源、海洋划界等方面捞到更多好处。增加更多专门的“台日协定”，或者如谢长廷所言的修正协定，都不可能保护台湾人民的权益。

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