欧树军：美国“信息时代”的启示

**【昨天（5月9日）下午，天津一位女士通过滴滴平台打到顺风车，行车过程中，司机竟赤裸下身，仅用一件运动短裤遮住关键部位。被吓得不轻的她赶紧下车。乘客向滴滴平台投诉后，司机竟发来短信威胁。一周前，深圳女教师乘坐滴滴打车遇害。信息时代带来的种种便捷与智能体验，几乎同等量地带来了治理困境，**不断对互联网相关的犯罪治理提出新的问题。半个世纪前，美国即将迈过“现代社会”的门槛之际，也曾因犯罪认证制度而苦苦求索。今日远观，或许有所启示。】

20世纪60年代，在美国即将迈过“现代社会”的门槛之际，其社会、经济、文化各层面都处在剧烈的转型大潮之中。在人口结构方面，婴儿潮一代长大成人，大量南方农村人口涌向城市，外国移民迅速增加。在城市化进程方面，城市化率快速上升但城市内城却在衰落、郊区加快都市化，城市中的少数族裔迅速增加。在经济发展方面，随着经济的衰退和城市的衰落，失业率激增，尤其是少数族裔的失业率激增。在社会运动方面，“民权运动”成为社会抗争的主要思想和方法，政治抗议运动此起彼伏，来自警方的逮捕行动也急剧飙升。总体而言，这一时期的美国社会安全状况非常糟糕，每年被逮捕人数大大增加，有犯罪倾向的未成年人不断增加，中上阶层的青少年数量也居高不下。1人员流动性大，财产等基础信息无法跟着人走，社会安全状况堪忧，福利欺诈现象频发，这些信息不对称现象表明，在美国的“四化”（城市化、工业化、信息化、农业现代化）建设的关键时期，同样存在不容小觑的社会问题。美国的经验显示，解决这些问题的出路，不仅在于各种堪称“第二次权利革命”的社会立法2，还在于治理能力创新。美国“信息时代”（the information era，1960-1990）的全国犯罪认证制度建设就是一个例子。

正是在1960-1990年的这三十年中，美国借助信息技术进行了一系列重塑基础权力结构、影响深远的治理制度创新，美国也就是在这个时期才转变成为一个真正的现代社会。到1994年美国的互联网民用化之前，美国已经建立了一个高度整合、互联互通的“数据库国家”（database nation）3，美国社会已经变成了一个标准化、清晰化了的“档案社会”（dossier society）4。没有信息沟通技术所带来的治理创新，没有把分散在各个政府部门的公共档案整合成永久常设的全国数据库，罗斯福的“新政”、杜鲁门的“公平施政”、约翰逊的“向贫困宣战”和“伟大社会”都很可能陷入大规模身份欺诈、财产欺诈、福利欺诈和社会经济欺诈的沼泽地，尼克松也无法兑现其控制犯罪、恢复秩序的政治承诺，里根无法掀起其经济新自由主义与文化保守主义合体的“新公共管理”惊涛骇浪，布什更无法布下反恐的“天罗地网”5，奥巴马政府也无法建设“家长制自由主义”的“简化政府”6，简言之，美国联邦政府所代表的国家权力也许完全不会变成如此强大。

“信息时代”也是美国现代犯罪认证制度的成熟期。在此之前，美国的非电子化国家犯罪记录系统是其第一次全国性犯罪浪潮的产物。1919-1929年既是美国资本主义发展的所谓“黄金十年”，也史无前例地受到共产主义、工人运动、种族骚乱、城市犯罪等“有组织犯罪活动”的威胁，在这种氛围下，1929年，联邦调查局局长胡佛（任职长达48年，1924-1972）成功游说国会批准将该局的鉴证部成为联邦调查局的常设部门，正是鉴证部建立了美国第一个非电子化的全国犯罪记录系统。但是，这个时期的犯罪记录仍然处于“信息孤岛”状态，大部分记录不准确、不全面甚至模棱两可，名字错误、罪名错误、处置错误随处可见。在政治意愿层面，受分权传统思想的影响，不仅地方、州与联邦政府之间无法互联互通，各州内部也分散在几百个部门，一些大城市还建立了独立的系统，没有统一的标准，彼此之间无法协作，尤其是联邦政府的各分支之间没有达成建立国家犯罪记录系统的政治共识，因为当时的美国人仍然无法突破分权思维。在制度化的基础能力层面，这一时期的犯罪记录仍然依赖邮路传送，常常耗时数月。尽管1940年代末，地方、州与联邦之间首次通过电报传输犯罪记录，但内容仅限于大案要案。1950年代末，刑事司法部门开始使用电脑，但主要用来内部审计和发工资。这样一来，全国犯罪记录系统就仍然是海市蜃楼。

在1960-1990年的信息时代，美国从政治意愿和制度能力两方面对其犯罪认证制度进行了彻底的改造。

在政治意愿方面，从约翰逊到福特，作为全国公共意志、公共福祉的最高代表者、维护者，美国总统开始就建立国家犯罪认证制度寻求政治共识。1965年，美国总统约翰逊宣布建立总统执法与司法行政委员会，专门研究犯罪原因以及如何预防、控制，他还提议制定《执法协助法》并很快获得国会批准，他希望通过这部法律进行联邦一级的治理创新，建立新型联邦伙伴关系。1968年，执法与司法行政委员会发布报告称，美国有20万科学家、工程师在帮助政府建立军事信息系统，却只投入了很少的力量来预防和控制犯罪，必须尽快建立一个国家犯罪记录系统。7

围绕电子化的全国犯罪信息究竟是由行政部门控制，还是由立法部门控制，以及如何对刑事司法信息进行宪法约束，联邦和各州政府的行政部门、立法部门、司法部门、地方刑事司法部门、各种社会经济团体之间争论不休。阻力主要来自国会。从20世纪60年代到70年代初期，美国国会反复拒绝批准建立全国数据中心和联邦电脑系统。但在1974年11月，美国国会准备通过隐私法时遇到了阻力。1974年隐私法名为隐私法，但却授权国内税务总局、社会保障局、联邦调查局和国防部分别建立自己的数据库，唯一的限制只是禁止彼此之间以“政府一般利益”为理由互联互通。时任美国总统福特威胁国会说，国会如果不把负责监督执行这个最重要的限制条款的隐私委员会，从政府机构降格为研究小组，就动用特权否决该法。尽管国会最终被迫妥协，但效忠于总统的白宫行政管理与预算局却仍然拒绝执行隐私法所确立的上述基本原则，导致整合的全国信息系统大行其道。8

最终，美国政治舞台上的两大政治力量自由主义者、保守主义者都从各自的立场出发，对各种国家信息系统表达了支持。自由主义者相信，只有这样才能将新政自由主义所奠定的各种社会经济政策延续下来；保守主义者反对大政府和“福利国家”，但他们同样不得不依赖国家信息系统来揭露福利欺诈和其他犯罪。

在制度能力方面，最重要的变化是实现了犯罪认证系统在内部与外部的双重互联互通。

1960年代中期，各州和地方警察部门尝试建立刑事司法信息的现代化，建立涵盖犯罪历史信息和通缉犯信息、向上集权的州数据库，建立警察数据的处理部门，推动信息格式的标准化以及部门之间的高速信息沟通网络。这一趋势，很快从地方蔓延到州警察部门。

根据执法协助法，美国建立了一个搜索计划（Project SEARCH），可在各州之间实现犯罪记录的标准化和及时交换，这也是美国历史上首次出现与联邦调查局的犯罪记录系统的竞争系统。因此，美国在1960年代出现了三个全国性的犯罪信息系统：联邦调查局鉴证部的鉴证系统（始于1925年），联邦调查局的国家犯罪信息中心（始于1966年），和根据执法协助法建立的跨州搜索计划。三个系统都是全国性的，但前两个集权于联邦，第三个分权于34个州。三个系统相互独立，不互联不互通，美国没有形成一个唯一的全国性的犯罪记录系统，而且也没用任何联邦政策想要这么做。

美国新一轮保守主义政治周期的到来，是国家犯罪历史数据库的思想动力。1968年，在文化内战之后，保守主义思潮将“法律与秩序”（law and order）作为口号，并因此赢得了大选。作为对严重的国内安全困境的回应，美国联邦调查局顺势建议建立全国犯罪记录系统和全国犯罪信息中心，改变过去犯罪信息分散掌握在各级政府的状况。1970年，联邦调查局正式获得授权，由其通过国家犯罪信息中心（national crime information center）和国家犯罪记录数据库（national computerized criminal history system），组建全国统一的犯罪信息系统。当时，各级政府分别掌握总数为1.95亿份的犯罪记录，3500万份在各州政府手中，2500万份在联邦政府手中，1.35亿份在地方警察局，国家犯罪记录系统将这些信息史无前例地整合在了一起。

到1980年，美国的国家犯罪记录系统已累计存档超过1.95亿份犯罪记录，几十万分逮捕令，美国全部劳动力中有3千万人有犯罪记录。在美国历史最悠久的国家系统中，联邦调查局的鉴证部（Identification Division）拥有2.2-2.4千万份指纹卡，1.9亿平民和军人的指纹，涵盖了美国超过半数的成年人。9

1984年，国会通过了《1984年减少赤字法》，彻底放弃了1974年隐私法的保护立场。为了减少赤字，国会未经任何辩论就立法要求：全美各州均须加入联邦的全国数据整合、比对与关联系统，以认证食品券、医疗补助、家庭哺育儿童补贴，以及很多其他相关福利项目的受益人资格。

结果，全国信息系统从此崛起，记录在案的人群种类繁多、包罗万象，包括：5000万社保受益人、9500万个体纳税人和7500万法人纳税人、2120万食品券领取人、1060万家庭哺育儿童补助受益人、2400万罪犯和6000万份公民指纹、3900万老年人额外保障受益人、2140万医疗补助受益人、6180万私人医保计划的被保险人等等，此外还有私人信用数据系统中的5100万信用卡持有人和6200万份信用记录。10

然而，联邦调查局的全国犯罪历史系统不仅仅是刑事司法行政体系，它同时也是美国的就业筛选工具。在2400万个人指纹和犯罪记录中，超过一半的使用量是为了就业筛选，这使之成为美国最大的就业筛选工具。因此，它实际上也是美国历史上最大的“黑名单”系统。美国9000万就业者中，有犯罪记录的3000万人都被记录在这个系统中。

不仅如此，全国犯罪历史系统还是一个全国信息与身份中心。整合了6万个刑事司法机构及其50万从业人员，几千个其他政府机构，以及从地方学区到美国银行的雇员，这个过程被称为“地方职能的国家化”。此外，该系统还涵盖了7000万现役和退役军人、国防承包商和从业人员、核工业从业人员、联邦雇员以及其他需要联邦调查局备案的人员。

除了联邦调查局的国家犯罪记录系统以外，美国的基础信息认证机构还包括商务部普查局、国内税收总局、社会保障局、公共卫生局全国卫生统计中心，它们分别掌握自1790年以来的人口、个人身份数据，自1933年以来的公民收入、纳税申报信息，自1937年以来近2亿人次的医生收入信息、医保、教育、福利和社保数据，以及1960年以来的公共卫生、医疗和人口学记录。

美国的经验对我们至少有以下几点启示：

第一，互联互通的基础认证制度是社会治理的重要抓手，它可以重塑权力的组织、控制、后勤和沟通方式，其重要性就在于它几乎是所有政治行动的前提。

第二，从政治意愿和制度能力两方面实现基础信息的互联互通，是识别公民身份、军人身份、福利受益人、罪犯、嫌疑人，提高社会透明度，减少偷税、漏税、逃税行为，减少福利欺诈，缓解信息不对称与权力不对称所带来的“监管失灵”，提升政府公共服务能力，增强国家基础能力的制度前提。如果基础信息不能互联互通，无论社会治理，还是国家治理，都很可能出现“治理失灵”。推动公民身份、财产、信用等基础信息互联互通的过程，是国家治理的现代化过程。

第三，改造国家认证体系、实现互联互通是国家治理现代化很好的切入点。它非常迫切，尤其是为解决一个大型社会所面临的各种大规模治理问题所必需；它相当可行，可以在短期内极大地改善政府的公共服务能力；它争议较小，更容易达成政治共识。

最后，高度整合、互联互通的国家认证体系，最可能受到的质疑在于，它是否会导致国家认证权力的过度膨胀。为了预防这一现象，现代国家通常采取以下几种方式。首先，在认证体系中设计“消除个人可识别性”的必经步骤11，除具体负责的认证机构以外，其他政府机构所获得的认证资料，通常都是消除个人身份信息后重新编码的纯净版即匿名版12，向社会公开的认证版本更是如此。其次，建立相对严密的隐私保护法，防止个人隐私因为不必要的公开或者犯罪行为而受到干扰。还需要第三种限制，也就是政府信息公开，排在最前面的是官员财产申报、政府预算公开并接受社会舆论监督，接下来是涉及国民福利、公共服务、公共卫生、食品安全、药品安全、产品安全、生产事故、工程质量等重大认证事务的信息公开。不过，这些原则的具体适用范围，关系国家、社会组织与人在认证过程中的互相监督，需要放在具体语境下继续讨论。

看似微不足道的基础认证制度创新，极大地提高了美国联邦政府的社会治理能力。一方面，它把社会事实向政府敞开，有效地增强了政府处理大型社会问题的制度能力，从而让政府的服务界面变得更友好，增强了政府政策的正当性。另一方面，它打破了僵化的分权思维，让政府有能力在该集权的领域集权、在该分权的领域分权，联邦政府获得了前所未有的组织、控制、后勤与沟通优势，从而大大提高了政府治理的有效性。认证制度改革前，社会对国家来说是不透明的，国家对社会的治理往往是瞎子摸象，难免头疼医头、脚痛医脚。认证制度改革将政治与治理所必需的海量社会事实汇聚到政府手中，让美国政府得以透过信息沟通技术改造政府过程，把握社会问题，回应大众诉求。人们往往只关注信息时代的技术进展、商业进展，而忽略信息技术对于政治发展的巨大影响。没有信息化就没有现代化，四个现代化，哪一化也离不开信息化，美国也不例外。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

注释：

1.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 32-69.

2.[美] 凯斯•桑斯坦著，李云雷译：《权利革命之后：重塑规制国》，中国人民大学出版社，2008年，第50页。

3.Simson Garfinkel, Database nation: the death of privacy in the 21st century. " O’Reilly Media, Inc.", 2000, pp.13-36.

4.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 3-31.

5.[美] 格伦•格林沃尔德著，米拉、王勇译：《无处可藏》，中信出版社，2014 第三章，以及Joseph W. Eaton, The Privacy Card: A Low Cost Strategy to Combat Terrorism. Rowman & Littlefield, 1986，pp.1-23.

6.[美] 凯斯•桑斯坦著，陈丽芳译：《简化》，中信出版社，2015年，第1-28、219-242页。

7.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 41-42.

8.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 365-401.

9.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 32.

10.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 7.

11.Gary T. Marx, “Identity and Anonymity: Some Conceptual Distinctions and Issues for Research”in Jane Caplan and John Torpey, editors. Documenting Individual Identity: The Development of State Practices in the Modern World, Princeton: Princeton University Press, 2001, pp. 319-321.

12.David H. Flaherty, Privacy and Government Data Banks, Mansell, London, 1979, pp. 66-68,102-104,164-166,186-200.

————

Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems，New York: Columbia University Press，1986.