田文林：土耳其经济私有化的后果及教训启示
近三十年来，土耳其一直将全面私有化作为实现经济繁荣的“主要法宝”。表面看，这一政策令土耳其受益颇多：土目前是“展望五国”和G20成员，经济总量排世界第十七位。然而，透过现象看本质，全面私有化政策引发的恶果严重而深远。2013年5月底以来因马克西姆广场改建引发的持续抗议，不过是土耳其私有化政策负面效果的冰山一角。土耳其发展之路的经验教训值得汲取。
一、土耳其通过全面私有化释放“改革红利”
20世纪80年代，主张自由放任和私有化的新自由主义风靡全球。当时，英国撒切尔政府、美国里根政府均大力推行私有化，减少政府干预，西欧国家还将引入市场改革作为入盟必要条件。1受此思潮冲击，土耳其成为最早一批实施新自由主义的国家。2在此之前，土耳其奉行进口替代战略，1927年曾专门颁布《奖励工业法》，借助政府力量推动经济工业化。到80年代时，土耳其国有企业已占据整个经济的半壁江山。31983年厄扎尔上台后，经济发展战略从进口替代转向出口导向。4主要政策包括：国有企业私有化、减少政府对经济干预、推动国际自由贸易等。5
从1984年到2001年的17年间，土耳其私有化进程缓慢而有限。这一时期主要有两大制度性措施：一是l994年制定《私有化法》，为经济私有化提供法律保障；二是建立了专门的私有化高级理事会和私有化管理机构。6
从2001年开始，尤其2002年埃尔多安领导的正义发展党(AKP)上台执政后，土耳其私有化进程明显加快。2003年5月18日，埃尔多安政府启动“土耳其私有化战略”，将几乎所有剩下的国有资产都列入私有化或拍卖行列，国有企业涉及能源、交通、银行、工业、烟草、桥梁等领域，社会服务机构包括卫生、教育、住房等等。7据统计，从1985年到2009年底，土耳其共有270家公司、l03家机构、22家未建成企业、8个收费高速公路、2座博斯普鲁斯桥、1家服务单位、524家不动产和6个港口的国家股份被私有化。私有化收入由此大幅增加（详见下图）。据统计，1986-2003年的17年间，土耳其私有化收入加起来只有80亿美元，但2003-2012年的9年间，土耳其私有化总收入已达535亿美元。82004-2010年土耳其私有化收入占私有化全部收入的80%左右。9埃尔多安政府已表示，2013年土耳其还将加速各行业私有化进程，计划出售的国有资产包括电信、化工、银行、钢铁、体彩、热电等领域。同时，电站、桥梁、公路等基础设施的私有化进程也将逐步推进。2013年前五个月，土耳其私有化收入l4.62亿美元，还有47个大项目正履行私有化审批程序，涉及金额90.33亿美元。
表一：埃尔多安政府上台前后私有化情况对比。10
截止目前，土耳其政府己完全从水泥、畜牧饲料、乳制品、林业、饮食服务、石油分销行业退出；旅游、钢铁、纺织、海运和肉类加工行业中国有股份50％以上已被私有化。同时，电力、通讯、银行、石油、烟草、盐业、航空、港口、高速公路等公共基础性行业均被私有化，或面临私有化命运。考虑到2008年全球金融危机后，越来越多的国家转向强调国家干预，土耳其逆势而动，继续高歌猛进地推进私有化战略，这种情况在当今世界实不多见。
二、全面私有化使土耳其发展之路越走越窄
表面看，大规模私有化给土耳其带来不少“改革红利”：从2002年正义发展党上台到2011年，土耳其GDP年均增长5.2％，高于l990—2000年的4.3％，以及l980—1990年的4.6％。11按GDP计算，土耳其已成为世界第l7大经济体。——正是这种表面的经济成功，持续强化了土耳其政府对市场教条主义的偏执信仰。12然而，透过现象看本质发现，土耳其经济私有化释放的红利短暂而有限，由此带来的问题则深重而复杂。
首先，私有化并未提高经济效率，反使国家发展潜力被提前透支。土耳其政府矢志推动私有化，逻辑前提是认为私有化有助于明晰产权，提高经济效率；自由市场将导致更快地发展，更大地繁荣，甚至更加平等。但这一前提本身就是彻头彻尾的谎言。卡尔·波兰尼在《大转型》一书中开宗明义指出，自发调节的市场从来没有存在过，“自发调节的市场的理念是彻头彻尾的乌托邦。这样一种制度不能存在于任何时期。”13无论是封建社会时期的行会制度，还是后来类似东印度公司那种特许经营制，以及现在常见的配额制和关税制度，都意味着没有哪个时代存在纯粹的自由市场竞争。相反，不完全竞争和某种程度的垄断，反而是多数行业生存和发展的常态现象。从理论上说，自由竞争很容易导致平均利润率无限趋近于零，使各企业为了更多获利而谋求出现不完全竞争状态，这是因为“利润来自不完全竞争而不是完全竞争。”14从客观实践上，即使放任自由竞争，结果往往导致生产和资本集中，当生产和资本集中达到一定程度，就会出现某种程度的行业垄断。尤其在那些具有垄断或公共事业性质的行业(如电力、交通等)，更不可能自动产生竞争和效率。私人资本试图控制垄断性行业，正是为了获取这些行业凭借垄断性地位获得的垄断利润。赫德森指出，主流经济学家和主流媒体大力推动私有化，说辞是这些公司部门缺乏效率，而事实上他们的目的是看中了其垄断租金。私有化不过是国际金融资本的一场攫取垄断权和租金的运动，而不是为了提高效率的运动。15因此，指望通过私有化，尤其是公共和战略性行业私有化提高经济效率，完全是缘木求鱼。
从实际效果看，土耳其全面私有化并未使企业经济效益根本好转。“许多经济学家希望基础设施私有化会对经济产生积极影响。但在多数情况下，这些企业变得更加低效。由于缺乏投资和未能更新设备，这些转型后的基础设施部门非但没有产生积极的外部效应，反而成为经济发展的瓶颈”。16据统计，l974—1991年期间，国有和私有企业平均效率相同，国家所有制对企业经营效率的影响并不明显。在私有化后，土耳其制造业部门的技术效率反而呈现下降趋势。171984-2004年的20年间，土耳其共有188家企业被私有化，其中65家已经倒闭，8家被清算，l6家因违规遭到处罚。换句话说，私有化非但没有提高企业效益，反使企业经营效率下滑。有统计表明，由于私有化政策实效不佳，土耳其财政部通过出售国企获得的净收益只有34亿美元。这表明：私有化代价高昂，国家不应指望通过出售国有资产，来获得太多的净收益。18
土耳其实行新自由主义30年来，既没有使民众真正增加财富，也未使工业结构真正转型升级。19当前土耳其的经济增长，主要是依靠廉价劳动力、投机资本流入、高额外贸赤字、高估土耳其里拉币值。相较于GDP的数字增长，民众富裕程度却达到最低水平。据《中东季刊》统计，土耳其大约40%的人口每月收入低于773里拉（415-419美元）的最低工资，年轻人失业率达18%（一说22%）20。在伊斯坦布尔、安卡拉、伊兹密尔等城市，60%的人口生活在棚户区。21在土耳其，GDP等经济指标表面风光，背后则是暗流汹涌，危机重重。这种建立在沙滩上的虚假繁荣，并不具有可持续性。土耳其即使不遭遇全球经济萧条，迟早也会自己爆发危机。土耳其下一轮危机，不是“是否”爆发的问题，而是“何时”爆发的问题。22
更重要的是，生产资料所有制是决定财富分配流向的关键。土耳其政府一味靠出卖国企这些“会下金蛋的鸡”，筹措发展资金。用这种“杀鸡取卵”、“崽卖爷田”的方式谋求“改革红利”，虽可暂时满足政府和民众的眼前需求，却牺牲了国家长远发展的潜力。土耳其非但未能跻身发达国家行列，反而同墨西哥、印度、智利、印尼等国一样，曰趋被固定在提供廉价劳动力的中低端位置，距离富强之路越来越远。
其次，日渐丧失经济主权，在国际经济体系中深陷“依附性陷阱”。欧美在国际上提倡新自由主义和自由竞争，很大原因是他们的民间资本力量已发展上百年，实力强大到足以从落后国家汲取更多财富和资源。而发展中国家的民族资本力量远逊欧美，这些国家政府过早放任自由竞争，往往不会有好下场。经济学中有个“瓦涅克-赖纳特效应”，即“如果相对发达的国家和相对落后的国家突然开始进行自由贸易，那么落后国家中最为先进和知识密集的产业必将趋于消亡。这是因为，最先进的部门往往处于报酬递增状态，因此它对来自境外的突然竞争所造成的自身产量减少也最为敏感”。23
土耳其新自由主义政策就面临这种困境。在国际经济体系中，土耳其充其量算个“半边缘国家”，无论资金、技术、品牌乃至组织管理水平，均与欧美发达国家差距甚大。土耳其相对落后的产业结构，决定了其私有化和自由开放政策，很容易变成国际大资本对其国内幼稚产业的扫荡式摧毁。由此不难理解，为何欧美和国际货币基金组织(IMF)、世界银行等国际机构，均力主土耳其加大市场化、私有化改革，特别是欧盟1999年12月将土耳其作为欧盟候选国，以刺激土耳其加大私有化改革力度。24但土耳其政府罔顾与西方的发展差距和西方国家的险恶用心，在西方跨国公司和金融资本虎视眈眈下，不加限制推行经济自由化和私有化，由此为国际大资本向土耳其渗透、控制提供难得良机。
从实践来看，私有化使土耳其日益丧失经济主权，在国际经济体系中日益陷入“依附性陷阱”。一是越来越多的本土行业被外资掌控。由于土耳其国内有实力的大资本有限，因此该国大部分私有化项目，需要依靠吸引外资完成。2001年土耳其加大私有化力度后，境外资本从2002年开始大举涌入。据统计，在土耳其私有化过程中，有35%是外国投资者。25该国许多私有化项目是国内和国际资本以“战略伙伴”方式联手完成的。262011年，土耳其的境外直接投资共l57亿美元，主要投向银行(59亿美元)、能源(42亿美元)、制造(32亿美元)等领域。2012年，土耳其本土企业参与并购共l40宗，价值l50亿美元；外国企业参与并购ll9宗，金额l30亿美元。由此使越来越多的国有企业和公用服务行业落入外国资本之手。二是经济对外依赖严重。1980年之前，土耳其外贸占GDP比重低于l5％，2011年这一比例增至50％左右。27由于土耳其进口多于出口，导致其贸易赤字不断增加。2011年土耳其贸易赤字达1050亿美元的新纪录。三是外债激增。1979年土耳其外债为ll0亿美元，但1989年增至450亿美元，十年增加4倍。282008年金融危机后，土耳其外债总额进一步上升，2011年外债总额已达3066亿美元。
由于土耳其经济与国际经济体系捆绑紧密，而且被固定在世界产业链的中低端，因此其整个经济十分脆弱，发达经济体稍有风吹草动，土耳其便会出现巨大波动乃至经济危机。l994年，土耳其爆发奉行新自由主义后首次经济危机，GDP下降6％；l999年到2001年，土耳其又接连发生两次经济危机，数百亿美元外流，各大股市交易指数暴跌，经济濒临崩溃。2008-2009年，土耳其再次爆发经济危机，经济受损程度远比其他新兴国家深重。2011年土耳其经济增速超过8％，但2012年增长率仅有2.2％。每次发生危机后，土耳其政府不得不求助IMF、世界银行、欧盟等国际机构，而这些西方机构为土耳其提供资金援助，条件就是进一步加大开放自由化和私有化力度。正如当年拉美国家(阿根廷、智利、墨西哥等)为偿还外债，采取债务与股本交易(debt—equity swap)政策，通过加大私有化来减少外债。负债累累的土耳其同样只能饮鸩止渴，越来越重视私有化及其获得的收益。29土耳其2013年政府预算中，超过22亿美元靠出售国有资产。30这种“不良嗜好”使土耳其日益陷入恶性循环：私有化和自由市场导致经济危机——经济危机导致负债增加——为偿还外债，不得不变卖更多企业——由此导致土耳其危机更加严重。而在这一循环过程中，国际金融机构越来越多地卷入土耳其经济重建，31逐渐掌控了土耳其的经济主权。
第三，“劫贫济富”加剧贫富分化，埋下社会动荡祸根。私有化本身具有很高的资本准入门槛，私有化过程又往往存在权钱交易和国有资产流失等弊端，这使私有化过程从来就是富人的饕餮盛宴，而是劳动阶层的梦魇。此前的俄罗斯、埃及如此。土耳其情况略好些，但同样不能免俗。据报道，土耳其总理埃尔多安曾涉嫌将两家媒体公司，以11亿欧元的价格卖给女婿担任执行董事的卡里克股份公司（Çalik Holding），而这笔钱又是由国有银行支付的。32因而，土耳其私有化过程，本身就是土耳其贫富分化的过程。“私有化大大加宽了有钱有势者与贫穷的弱势群体之间的鸿沟。本来旨在托起所有船只的不断上涨的潮水，其实却使更多的船沉了底。财富并没有涓滴下来；财富从处于底层者吸吮到了位于顶层的少数人那里。”33
究其原因，一方面，国有企业与私营企业的经营理念存在重大差异。政府经营企业，主要目的是完成承担的各项工作和任务，尤其是提供公共产品任务。而私营企业的唯一目标就是获取更多利润。“为了赢利，大公司必须降低自己的成本，所以，大公司付给其雇员的薪水和福利必须显著低于公共部门的雇员。即使与后者相同，也一定设法提高雇员的工作效率。”34因此，伴随私有化而来的，往往是大量裁撤工人的所谓“减员增效”。土耳其自上世纪80年代开始私有化以来，失业率急剧飙升。1990年失业人口大约150万，2000年为250万。2009年为350万。也就是说，失业人口每10年增加100万。1990年土耳其失业率为7-8％，2000年为10％，2009年为14％。即使现在情况有所好转，但2012年该国失业率仍达10％。35调查显示，工人收入在私有化后普遍降低。92％的水泥行业和87％的石化行业工人称，被解雇后的收入水平比在国营企业工作时明显下降。3637
另一方面，生产资料被少数人占有，决定了社会财富分配必然向资本家倾斜，而劳动阶层则成为被剥削对象，由此导致收入两极分化进一步加重。“新自由主义的结构和政策倾向于以牺牲穷人为代价，来获取更多利润，所谓减少贫困只是新自由主义的最大谎言。”38尤其是当垄断资本控制与民生相关的基础性行业，掌握了产品和劳动的定价权之后，即便穷人获得政府补贴，最终仍要流向垄断资本家之手。由此使劳动阶层实际收入严重缩水。据统计，从2000年到2013年中期，土耳其私人制造业实际工资下降l9．6％，国有制造部门下降l5.4％。如果以1997年实际工资指数为l00，私有企业2003年实际工资指数下降到82.2。39据土耳其官方统计，在推行新自由主义政策第一阶段(1984—1997年)，土耳其GDP增加l25．8％，人均收入增加60.6％。但接下来的12年中，国民收入增加38.3％，人均收入只增加9.6％，年均增长不足l％。换言之，近30年来，土耳其经济是“有增长无发展”，经济数量看似不断增加，但实际人均收入却在急剧下降。40
私有化代表大资本利益，其政策另一面就是对劳工利益的挤压和牺牲。埃尔多安政府做法尤为粗暴无情。在政策手段上，埃尔多安将家长制与右翼市场经济结合，借助政党组织确保政令畅通，依靠福利或扶贫计划取悦赤贫阶层，对左翼力量进行选择性打压。41具体地说，这种政策主要表现在三个方面。
一是信奉“资本通吃”，任由资本力量侵占公共空间。在埃尔多安统治下，土耳其私有化范围前所未有地扩大，不仅越来越多国企被私有化或拍卖，而且很多公用事业部门和公共空间也被私有化。例如，伊斯坦布尔著名的Karakoy、Tophane、Sallpazari海滩，以7.02亿美元价格被拍卖，此后便禁止公众入内。这次规划改建塔克西姆广场、拆除盖齐公园，同样是私有化战略的组成部分，目的是将位于黄金地段的塔克西姆广场变为上流社会场所，将普通民众赶出去。42除非遇到来自草根阶层的强烈挑战，正义发展党会继续推行城市和经济领域私有化的新自由主义政策。43
二是严厉镇压劳动民众的反抗。近十年来，埃尔多安政府以反恐名义，逮捕、关押的“恐怖疑犯”数量，比世界任何其他国家都多。44例如，2010年，土耳其工人举行大规模抗议，反对将TEKEL(前烟酒国有垄断企业)私有化。正义发展党宣称抗议者是反对国家经济未来的“另类”，对其诉诸威胁、暴力等手段，并以违反“反恐法”之名进行拘留或逮捕。据美联社报道，过去十年，世界上共有35117人被指控为恐怖分子，土耳其就达12897人，占总人数的1/3。45直到2013年，土耳其政府仍在将数千名工会组织成员投入监狱，土耳其工会密度从1999年的10.6%下降到2011年的5.9%。国际劳工组织将土耳其列为最不尊重劳工权益的国家之一，与吉布提、埃塞俄比亚处在同一水平。46在言论自由方面，土耳其在179个国家中列第154位。47
三是挤压中产阶级。正义发展党为了在选举中获胜，向赤贫阶层提供食品、燃料、医疗等补助，但这些用于再分配的财富，主要来自对中产阶级征税，而不是向富人征税。这种再分配机制有助于增加资本家财富，同时又不伤害最穷阶层，由此确保正发党多次胜获。48但这种做法导致本来是社会稳定中坚的中产阶级日益贫困化，加剧该国本就存在的两极分化现象。20世纪70年代，土耳其基尼系数本来呈现下降趋势，但80年代又开始上升。49目前，土耳其20%最富人群收入占总收入的一半以上，而最穷的20%只占总收入的6%。50土耳其贫富差距超过14倍，是经合组织34个国家中收入分配最不平衡的国家之一。51
贫富悬殊导致该国阶级矛盾凸显，由此埋下社会政治动荡的祸根。2010年以来，塔克西姆广场的五一节游行示威规模越来越大，2011年有20万工人参加示威，2012年超过60万工人上街。而警察则是用警棍、催泪弹和橡皮子弹、震荡手榴弹作为回应。522013年5月底民众大规模持续抗议发生后，埃尔多安宣称“抗议者与恐怖主义有联系”，53大量抓捕抗议示威者。有评论认为，土耳其经济模式充分显示了资本主义的黑暗一面，它包括极端经济自由、肆无忌惮的榨取利润、私有化、违法乱纪、忽视工人权益、投机资本流入等，由此造成经济和社会状况极度脆弱，越来越多的年轻人看不到未来，而成为引发经济社会不稳的动乱源。54一个看似微小的偶发事件，便可能酿成泼天大祸。这次土耳其广场拆迁事件就是如此。
三、教训与启示
土耳其的遭遇并非个案。在拉美地区，智利、阿根廷、玻利维亚、秘鲁、巴西等国，都曾长期奉行新自由主义道路，发展势头一时无两，却始终无法突破“中等收入陷阱”，反而深陷贫富分化、经济脆弱、外债激增、社会动荡的恶性循环。东欧国家20世纪90年代推行大规模私有化改革，结果遭受了比20世纪30年代的“大萧条”还要严重的打击，匈牙利、波兰GDP损失20％，保加利亚和罗马尼亚下跌40％。在中东地区，埃及穆巴拉克接掌政权时，埃及工业总产值的50%、银行、保险业的90%由国营经济支配。1992年埃及成立带有美国背景的“埃及经济研究中心”（ECES），目的就是将全国350家国有企业（合计总资产1000亿美元）私有化。2000年，埃及政府宣布私有化“提速”，矿产、交通、银行、保险、电力、电信等重要行业统统被私有化，结果导致贫富悬殊、腐败丛生，乃至最终爆发民众革命。2011年阿拉伯剧变很大程度是新自由主义泛滥所致。这次土耳其大规模骚乱同样如此。大量事实表明，私有化在短期释放“改革红利”之后，随之而来是无穷无尽的动荡与危机。
实际上，世上没有一个国家是遵照私有化、自由化、削减预算等新自由主义教条而发展起来的。相反，这些国家传统上使用各种补贴、关税制度、负债投资来发展工业，转向具有比较优势的高端产业。55只有具有报酬递增属性的高端制造业，在国家干预或垄断经营的不完全竞争条件下，国家才可能变得越来越富强。报酬递减和完全竞争，则容易导致国家变得更加贫困。“迄今为止，任何第三世界国家尚未有全球化导致繁荣的已知案例。世界上24个合乎逻辑的发达资本主义国家，没有一个是通过遵循全球化教义的任何处方而取得各自成就的。全球化所产生的并非是NICs(新兴工业国)，而是约l30个NNEs(无法自给自足的民族经济体)，或者是更糟的UCEs(无法治理的混乱实体)。”56世界银行2006年统计，1980年至2005年，在“华盛顿共识”倡导的私有化风靡全球时期，105个发展中国家平均经济增长率仅为0．8％，远低于二战后发展中国家推行国有化促进民族工业发展的年代。57
新自由主义使国家只注重用“国内生产总值”(GDP)等十分表面的指标来衡量经济增长，而忽视那些衡量国家富强稳定与否的真正指标(如工业化程度、贸易结构、贫富分化程度等等)。很多媒体和公众不加批判地接受了新自由主义的“GDP崇拜”58，由此掩盖了表面繁荣背后的深层问题，直至危机爆发才如梦方醒。不夸张地说，新自由主义就是新殖民主义的化身，是西方为控制和剥削发展中国家而量身制造的慢性毒药。“全球主义教义是一种富强国家戕害其第三世界牺牲者，确保他们永远无法挑战帝国列强和分散其注意力的智力镇静剂。”59
有道是“三十年河东，三十年河西”，当时代潮流发生方向性变化的时刻，任何力量都无法将其阻挡。2008年席卷全球的经济危机改变了国际关系中的逻辑。这场危机“损害了后冷战秩序中最重要的两个支柱：美国实力和自由市场意识形态”60。新自由主义和私有化的弊端日渐显露。强调国家干预和国有化再次成为世界新的主潮流。2008年金融危机后，西方国家纷纷将国有化作为解决经济困境的主要举措。美国政府2008年9月起相继宣布以相关机构优先股认股权证或普通股为交换，向房利美和房地美、美国国际集团、花旗集团等大型金融企业注资。2009年6月以债务转股形式获得通用汽车公司60%的股份。英国政府2008年10月宣布用500亿英镑购买主要金融机构的优先股，并成为诺森罗克银行、布拉德福德宾利银行、苏格兰皇家银行和莱斯银行的最大股东。德国2009年2月通过《救援兼并法》，允许政府对陷入困境的银行实行国有化。61在石油产业，“国进民退”现象越来越显著。西方私营的跨国公司生产的石油只占到全球10%，储备量只有3%。“在过去的30年里，私有化席卷世界，而如今国有化又卷土重来。”62“他山之石，可以攻玉”。土耳其等国的教训值得中国警醒。
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