王绍光：重大文件出台，最精彩的部分外媒都没有看到
【5月20日，香港中文大学政治与公共行政系教授、美国康奈尔大学政治学博士王绍光，受中国人民大学国家发展与战略研究院之邀，进行主题为《大智兴邦：中国式共识型决策》的讲座。
根据决策过程是否开放和决策过程如何互动两个维度，王绍光教授将决策模式分为四种：集体领导模式、科层模式、多元模式与共识模式。以十二五规划决策过程为例，王绍光教授认为中国的决策模式属于共识模式，这种模式是一种开门模式，鼓励各个层级都参与到决策过程中来。
在此次讲座结尾，讲座主持人、中国人民大学国际关系学院政治学系教授杨光斌对王绍光教授的讲座给予高度评价，他说：我们所学的理论都来自于西方，而今天王老师告诉我们中国应该是理论的发源地而不单单是实验场。中国走到今天，需要自己的社会科学体系，这个过程非常漫长，但王教授正带着同学们往前走。
以下为王绍光教授的演讲摘要，小标题为观察者网所加，经王绍光教授审定。】
香港中文大学政治与公共行政系王绍光教授（资料图）
政治分析有两种思路，一种是政体思维，它的特点是着眼于政治制度的形式（Forms of Government），关注领导人（决策者）如何产生以及假设政体决定政治制度的性质（是否民主）。另一种是政道思维，它着眼于治国理政的理念与方式（Goals & ways of Governance），关注政策如何制订、如何执行，相信政道决定政治制度的性质（是否民主）。
今天我将从决策的制度环境、决策模式的分类和中国中央政府重大决策的模式三个方面，来探讨这两种政治分析思维模式的异同。
一、决策的制度环境：“开门”还是“关门”？
分析制度环境有两样最重要，第一是决策的过程是否开放，决策过程是开门式的还是闭门式的；第二是在决策过程中如何互动，因为各种机构和人会参与决策过程，这些人、这些机构在决策过程中的互动方式可以分成两大类，一类是制衡性的互动，一类是磨合性的互动。
不管是中国还是外国，不管是现在还是以前，有些决策可能就是关门决策，决策主要是由领导人、官僚、智囊完成。
另外一种决策是开门决策，这就意味着要把决策者和外面的人之间的那个门打通，不是由少数人关起门来决策。
但仅仅讲开门还不够，还要讲开门的方式。我把开门的方式分成三种：
一种叫做“放进来”。放进来这个词听着很土，其实政治学里面经常讲的公众参与就是放进来，它的理想状况大致是不要出现决策过程被一小撮人垄断劫持，允许其他人参与决策；另外一种开门方式叫“走出去”，就是群众路线、调研；还有第三种开门方式叫“请进来”，有些社会群体可能缺乏参与的能力，你不邀请，他可能不会真正有机会进入到决策过程中来，所以有些时候要请进来。如果注意新闻报道，会发现现在政府决策时，不时会使用这个方式。
“放进来”或公众参与在英文叫participation，我给“走出去”或群众路线起了一个高大上的英文词：qunticipation，这么一说西方学者就懂了。群众路线是说决策者有责任出去，必须接触各种各样的第三方，尤其是能力不太强的那些普通老百姓。
公众参与听起来不错，但这种开门方式有个问题：放进来的往往是参与能力极强的特殊利益集团，把政治搞成赢家通吃的政治，赢家就是那些有势力、有能力闯进来影响决策的群体。有钱有势的群体可以在政治过程中发挥非常大的作用。美国有一本书题为《不平等的民主》，它用实证研究证明，美国国会决策的最大赢家是社会的上层，其次的赢家是社会的中层，输家是社会底层。在这个过程中，西方民主假设的很多东西是不可能实现的。
如果我们读毛泽东的书，会发现毛泽东认为群众路线的理想状况是这样的，政策制定者要走出去，接触各种各样的利益群体，但最重要是要多接触弱势社会群体、少接触强势社会群体，这是群众路线的理想。毛泽东的书，包括中央文件、习总讲话，都讲到了群众路线的理想情形。
但现实与理想状况有偏差，前几年我们经常听说，政府要为这个保驾护航为那个保驾护航，但很多官员今天到这里剪彩，明天到那里开张，接触的都是强势群体，他走出去也不一定能走到普通群众中去。让决策者走出去，强调的是与民众打成一片，尤其是跟普通民众打成一片，让弱势的尤其是最弱势的群体进入这个决策过程。
公众参与和群众路线相比，不同点在于公众参与强调把民众放进来，参与是民众的权利；群众路线则敦促决策者走出去，与民众打成一片是干部的责任。相比之下，公众参与的优势在于表达民意、对决策者施加压力；群众路线的优势是在决策者中培植群众观点，让他们有机会了解民情、汲取民智。这二者有异曲同工之妙，它们不是对立的，可以珠联璧合、相得益彰。
关于“请进来”，这里有个很好的例子。《医改征求意见稿初稿》形成后，温家宝总理2008年4月在中南海开了两次座谈会，他不是请专家进来，而是请各种各样的代表，包括医务工作者、专家学者、药品生产流通企业负责人、参加新农合农民、农村医疗救助对象、农民工、企业工会主席、国企职工、外企职工、新农合管理人员、居委会负责人、中学校长等等，让他们看意见初稿然后发表自己观点。这种活动形式最近几年在中国决策中经常出现，这就是请进来。如果你不是请进来，谁愿意参加谁就参加的话，很可能进来的都是有势力的代表，而请的话可以把社会不同群体请来。
这是决策制度的第一方面，关门还是开门。决策制度环境的第二方面是，参与决策过程中的人与机构如何互动？是以制衡的方式互动，还是以磨合的方式互动？制衡机制侧重个体本位、强调竞争、采取票决，在决策过程中会产生多个否决点（Veto points）或多个拥有否决权的玩家（Veto players）。磨合机制侧重总体本位、强调合作、采取共识型决策，这个过程中各方的交汇点成为“输入点”、“商议点”、磨合点。
林布隆姆（Charles E. Lindblom）很多年前就发现，美国制度有一个特殊的地方，就是这个制度遍布否决，除了按宪法在立法程序中规定的那些否决权以外，大公司掌握的私有产权也可以随时随地演化为否决权。他指出：“因为否决权被广泛地分散了，利益集团遂能把行使否决权的人士聚集在一起。要制止一项政策的推行，它们只需对能行使否决权的许多人士或集团中的一个施加影响。因此，利益集团能阻止那些可能需要人们追求共同利益或共享利益的新政策就不以为怪了”。
很显然，在决策过程中，否决点越多，政策变化的可能性越小。因为哪怕在一个节点上有人行使否决权，政策变化就会胎死腹中。这种否决点遍布的制度安排不仅使重大政策变局几乎不可能出现，就连渐进调适也很难出现，可以有效地维护既得利益集团的优势地位。
近年来，研究否决点的学者多起来，认为这是区分政治制度的一个重要标准。这一点也被福山（Francis Fukuyama）借用，他不无担忧地指出，美国人引以为傲的宪法设立了一系列制衡机制，结果导致美国变成了一种“否决政体”（vetocracy），重大决策很难出台，更不要说及时出台了。《纽约时报》专栏作家弗里德曼（Thomas Friedman）也感叹道，今天美国的体制已经称不上是“民主政体”，叫作“否决政体”更恰如其分。你如果关心时事，看各国决策部署会发现美国现在很多地方都是否决，不论是坏决定还是好决定，都被否决了，常常导致事情僵在那里动弹不得。但福山和弗里德曼对美国体制的忧虑恐怕于事无补：要改变美国的“否决政体”不啻于一场革命。
二、决策模式的分类：集体领导、科层模式、多元模式与共识模式
按照决策过程是“关门”还是“开门”，决策过程中的互动方式是“制衡”还是“磨合”，我们可以区分四种决策模式。
一个国家在不同时期、不同的决策领域，可能采取不同的方式进行决策。这也就是说，一个国家不会只采取一种方式决策。但同时有必要指出，不同国家也许会偏重不同的决策模式。
先讲第一种模式——集体领导。
以中国为例，集体领导模式至少包括以下五个要素：
第一，党的各级领导班子包括中央政治局，应当制定、完善并严格执行意识决策规则；
第二，凡属全委会或常委会职权范围内的问题，必须由集体讨论决定出，任何个人和少数人无权决定重大问题；
第三，书记只是党委会成员中的一员，与其它委员不是上下层关系。国务院决策方式是总理负责制，别人有不同意见总理可以否决，总理可以下决定，但是政治局的决策方式是集体决策方式，书记也是普通一员；
第四，讨论议题的时候允许委员畅所欲言，允许发表个人意见，会议主持人应末位表态；
第五，需要进行表决，提出一人一票，赞成票超过应到会人数的半数通过。
集体领导模式里边，你可以用投票的方法来决定，但是有四个前提：
第一，决策前要广泛征求意见，尤其是各个决策参与方的意见和下级相关决策主体的意见，力求通过协商、协调达成一致意见，意见不一致的一般不上会。中国很多决策后来好像不了了之，因为有些东西还不能形成一个一致意见，这种情况下一般不上会，在底下还要继续磨合，这是第一个原则。
第二，讨论决定重要事项之前，委员之间应当进行充分酝酿，酝酿不成熟的议题不得提交会议讨论并决策。即便一件事情通过了第一部分，但后面的部分大家还没有形成成熟的意见，就不能提交。
第三，讨论后由会议主持人集中讨论意见进行决策，只有需要表决的，才会提请会议表决。
第四，如表决时发现对重大问题有不同意见，且双方人数接近，除在紧急情况下必须按多数人的意见执行外，一般应当暂缓作出决定，待进一步调查了解、充分交换意见后，再提交下一次常委会讨论表决。
第二种决策模式叫科层模式。
科层模式也是一种关门模式，但它的参与方式是制衡的，不是磨合的。政策制定实际上是由政府不同科层机构以及机构内的大小官员主导的。在这个模式中，决策大门紧闭，政府以外的主体对决策几乎没有什么影响。而政府内决策主体之间存在着制衡关系，谁也无法独领风骚。
第三种模式叫多元模式。
多元模式是一个开门决策过程，在这种模式下决策者主体不仅仅是一两个人，可能有很多机构，有很多不同的层级。各个层级之间是相互制衡的关系，这样在开放的政策市场上个人、利益集团、政党相互竞争，相互竞争的外部参与者作用于相互制衡的内部决策主体，公共政策就是竞争与制衡交互作用、达至均衡的产物。
这个模式在五六十年代在美国被广泛用于决策过程研究，但60年代末美国的反战意识、民权意识开始上涨，黑人说我们哪有多元，受到压迫，所以他们否决多元模式。70年代多元模式被人用到苏联，到80年代又被应用到中国。
对多元主义存在一种批评，由于不同社会群体占有资源（收入、财富、受教育程度等）的质与量不同，他们的组织能力、接近决策主体的机会、以及对决策过程的影响千差万别，不可同日而语。这样一来，如果坐等有组织利益集团“闯进来”，闯劲最大、机会最多的必定是代表强势社会群体的利益集团；如果期待竞争自动达至均衡，希望必定落空，因为不完全、不公平的竞争不可能达到均衡。
最后是跟中国相关的共识模式。
共识模式和科层模式的不同点在于：科层模式是关门决策，共识模式是开门决策，这两个模式都强调政府部门之间的互动，但互动方式不同。在科层模式下，下层决策主体之间互相竞争、互相掣肘，上层决策主体似乎难有作为，导致整个决策过程支离破碎。但是共识模式下，决策主体之间会出现三种关系：协商、协调和协作。
协商是说如果一个决策内容涉及很多部门，每一个部门又有很多层级，比如说医改涉及中国差不多20个部委，部委里边不一定都是部长跟其它的部长评判，很可能是底下的一个什么司，一个处进去先来讨论、商量，这种就是协商的方式。
共识模式认为由于各个社会群体占有的资源不一样，中下层社会群体主动影响决策的领域远不如社会上层，这是基本假设，那就不能用某一种开门方式，而要用多种开门方式。共识模式会强调除了“放进来”以外，更重要的是要“走出去”和“请进来”。
相比之下，多元模式突出制衡，强调竞争，实际上把自由主义的市场竞争原则原封不动地套用到政策制定过程中，但政策过程中间竞争是不平等的、不充分的竞争，即使按市场经济也达不到一个满意的状况。
另外，多元模式很崇拜票决。很多人以为只有票选才是唯一的民主决策方式，这是对决策非常错误的解读。有学者早已证明，只有在面临仅仅两个选项时，票决才能产生公正、平等、合理的决策。但现实生活中哪怕最简单的决策都多于两个选项。比如今天我们外出吃饭，如果仅仅决定是吃馒头还是吃米饭，那好办；但是，到了餐厅，里面可选择的菜很多，每个人的偏好不一样，这个时候如果不是大家共同商量而是用投票来解决的话，你永远达不到优化决策。
在大多数情况之下，决策受制于许多方面，单靠多数根本不可能产生公正平等决策。所以票决不一定是民主的决策方式。
共识决策的方式是通过反复的协商、协调、协议，比较不同方案的优劣，扬长避短，最后把它合成一个新的方案。共识决策在更多的情况下，可能是更好的民主决策方式。
共识决策不仅仅是我在这个地方提倡，实际上现实生活当中被广泛地采用，只不过大家未必注意到。比如说议会制下的内阁决策时几乎从来不用多数决，而采取共识决的方式。欧盟的正式决策规则是多数决，但真正起作用的是非正式规则，即共识决（有研究发现，欧盟超过80%的决策是使用共识决作出的）。一项对北欧国家丹麦的研究发现，该国政策制定的机制更接近共识决，而不是多数决，虽然它是法定的决策规则。此外，还有一大批国际组织，包括联合国，都采用共识决作为其决策规则。所以我那本书《中国式共识型决策》出版的时候，人民大学出版社编辑说你为什么不叫中国共识型共识？我说共识型决策别的国家也有，有必要强调“中国式”。
当然中国不是所有的决策都采取共识型决策，实际上很多决策恐怕还是采取集体领导决策；还有些决策更像是科层模式。但是在中国政府制定重大决策的时候，至少从我分析的两个个案（新医改的决策过程与五年规划的制订过程）来看，采取的是共识型决策。有些重大决策牵扯到多个部委，可能只有采取共识型决策才合适。
上面提到的《中国式共识型决策》一书的副标题是“开门与磨合”，它还有一个更小的标题“梳理新医改决策出台的来龙去脉，探究中国政府如何制定重大政策”，是我和社科院的一位研究人员合作在人大出版社出的。在这本书里面，我们对新医改的决策过程进行了深入的剖析，将其决策模式概括为开门与磨合，是一种共识型决策。
三、中国中央政府重大决策的模式——以十二五规划决策过程为例
今年我和清华大学公共管理学院的鄢一龙博士刚刚出另一项研究成果：即《大智兴邦：中国如何制定五年规划》。
这本书主要是研究“十二五”规划，在书出版的时候“十三五”出来了，所以书里面加了一个代序——“‘十三五’规划的民主决策逻辑”，简单概括了“十三五”制定的情况。那么从“十二五”规划来看的话，这个五年规划的编制实际上分为三大阶段、十一步，第一阶段是形成基本思路，第二阶段是形成关于五年规划的建议，最后是形成国务院的一个五年规划纲要。
第一步是中期评估。中期评估从2008年3月份就开始进行，这个时候“十一五”还在贯彻中，各个地方政府都要对“十一五”规划做中期评估。这次在“十二五”规划中有一个比较新的东西，就是委托国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心、世行的驻华办事处这些第三方进行独立评估。
接下来要广泛听取意见。起草工作组深入到基层进行实地调研，也要了解“十一五”的贯彻情况和下一步需要做什么事情。这个阶段结束后，起草《“十一五”规划实施情况中期评估报告》，由发改委主任张平向人大常委会进行报告，就是你要评估“十一五”的情报，会准备“十二五”规划做准备。
第二步是前期研究，从2008年底到2009年底。由发改委牵头，进行了基础调查、信息收集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。发改委提出了包含八个领域三十九个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会进行公开招标。这是比较少见的，就是“十二五”要做哪些事情，八个领域三十九个课题我发包，大家竞争来拿包，最后形成一个350多万字的研究报告。这实际上就是世界上最大规模的公共政策“集体研究”、“密集研究”和“竞争研究”，国家“花钱”购买“公共决策知识”，因为请的很多人是外援，不一定是政府部门。与美国、印度的决策过程进行对比，中国在决策的前期运作过程中是非常开放的。
第三步，形成《基本思路》。国家发展和改革委员会根据前期研究成果，以及地方、部门的基本思路起草意见稿，在征求各方面（指各地区、各部门及专家）意见之后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委再详细讨论基本思路，达成政治共识，向各方通报，统一认识，进行政治动员。2010年2月初胡锦涛、温家宝、习近平、李克强四位中央政治局常委，在中央党校省部级主要领导干部落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话，为“十二五”规划的基本思路定调。
第四步，党中央起草《建议》。从2010年2月至2010年10月，这里也有八九个月的时间。首先要建立起草小组，总共有78名成员，温家宝担任组长。接着起草小组集中学习，这一年的4月份，起草小组分组到13个省区进行初步调研。这个过程中，决策者和决策机构都要参与进来，决策小组在几个月时间里反复修改稿，然后国家发改委起草一个纲要框架，这些工作都是同步进行的。
在这个过程中，各个决策部门都要进行调研，调研是走出去的重要组成部分，政治局九位常委和其它委员都分别到各地进行专题调研，围绕“十二五”规划，还召开过几次专门的会议，全国人大也参与过，14个全国人大常委会、78位专门委员会委员，展开了专门调研。
全国政协也为“十二五”进行调研，他们分为十个专题，二十九次调研，还开了专门的会议，我们在做医改的时候发现国务院参事室做的更具专业性一些。我们梳理了下，从2010年4月份到2010年10月份，在起草建议征求意见稿的过程中间，每一稿都要拿出去征求各个方面的意见，一共收集了2000多条意见，所以这个过程是一个参与者非常多、非常漫长的过程。
第五，审议、通过、公布党中央的《建议》。形成《建议》的讨论稿正式提交中共十七届五中全会。2010年10月正式召开中共十七届五中全会，国务院总理代表中央政治局作《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》，全会审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布。国务院在起草“十二五”纲要草案的过程中，要跟各地方、各行业协会进行沟通，听取他们的意见，同时进行不同规划之间的衔接和协调，这实际上就是一个磨合。
第六步，制定《纲要》（草案）。在党中央《建议》正式公布之后，国务院开始形成《纲要》（草案），与各地方、各部门、各行业协会进行信息沟通，直接听取意见，与此同时进行不同规划之间的衔接和协调（磨合）。
第七步，公众建言献策。建议拿出来以后要征求政府各部门和专业团体包括公众的意见。社会公众可以通过上网留言、发送手机短信，为“十二五”规划出谋划策，而且还委托群团组织和一些其它协会去征求对“十二五”规划的意见，还有开座谈会，请不同的人跟公众见面，这是当年的网站，大家点进去以后，都可以把自己的意见放进去。
第八步，国家规划专家委员会论证。2005年10月国务院明文规定实行编制规划的专家论证制度，正式成立国家规划专家委员会，进行详细讨论、专业咨询和专题论证，正式向国务院提交论证报告，并随同《纲要》（草案）一起报送全国人民代表大会，作为审议《纲要》（草案）的重要参考。
第九步，广泛争取内外部意见，李克强当时是国务院副总理，把中国分成两片，召开省区征求意见会。发改委也多次召开全国发展和改革工作会议暨“十三五”规划《纲要》（草案）座谈会。在上述基础上形成了纲要，然后提交政治局常委审定，最后交由人大会议室。
第十步，规划衔接（磨合）。全国性的“十二五”规划制定出来后，还有很多部委规划，要把部门规划进行衔接，跟总的规划进行衔接。还有地方性规划，每个省、每个市都有自己的“十二五”规划，也要进行规划衔接，这其中有大量的磨合工作。
最后一步，国务院审议通过的纲要提交到人大审议，在人大审议之后又会有修改意见。外面的人往往只会看到这一步，好像人大对“十二五”规划没有像西方议会那样唇枪舌剑的辩论，其实他们是没有看到前面的步骤，没有看到最过瘾的地方，只看到了台面上的东西。
所以从“十二五”规划来讲，我们对其制定过程总结了五点：
第一是深入调查研究、了解国情（走出去），这不是一般的工作人员调查研究，而是从参与研究的普通工作人员一直到政治局九大常委都要进行调研，提出意见。
第二广泛征求意见（请进入），可以是部门的，可以是地方的，可以是行业的，也可以是普通老百姓的，征求他们的意见，调查研究。
第三是咨询决策与科学决策（请进来）。中国还是比较开放的，当时医改整套方案出来之后，也开了中国医学会三堂会审，请了很多外国专家一起来会审。“十二五”也一样，有大量的外国专家提供意见，国内专家就不用说了。
第四，鼓励公众建言献策（放进来），我们把这个门打开，我们的草案出来之后，把它放到网上，大家提意见，整个过程就不细讲了。
第五，开放学习、开放研究。在这个过程中，十分注意吸收国际研究机构、世界知名学者的意见和建议，多次召开国际研讨会讨论“十二五”规划编制相关的问题，还与联合国儿童基金会、亚洲开发银行、世界银行驻中国代表处等机构开展国际合作。
四、谈一点医改
我觉得医改是最难的决策，不管在哪个国家都是非常难的事情，而且我到现在也没有看到任何一个国家的医疗体制是最好的。我生活过至少三个体制，美国式、香港（英国式）、中国式，还在其它国家接触过其医疗体制，我都可以看到很多问题，所以医改是非常难的事情。
对新医改的成效，我觉得可以分两方面看，一方面，它解决了一个关键问题，但没有解决所有问题。医疗体制改革主要是两大块，一块是钱从哪里去，第二块是如何提供服务。2009年的医改在钱从哪里来的问题上达成了某种共识，大致解决这个问题，但它没有解决第二个问题。在如何提供医疗服务方面，当时就有很大的争议，补供方（医院）还是补需方（患者）到今天也没有弄清楚，依然是个很大的问题。
所以指望一次医改把医疗的纠纷都解决了，这恐怕也不切实际。有人问到医患纠纷，不光是中国，全世界都一样，只不过其它国家的医疗纠纷不一定会像中国这样，被媒体放大到全国，搞得人人惶惶不安。其实其它一些国家的医疗纠纷数量也多得惊人。正是因为医患纠纷太多，那些国家的医生和医院会买各种各样的、非常昂贵的保险，为的就是避免出现纠纷时，局面不可收拾。
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