郑永年：公民权的缺位——分税制导致的权力和财富向上集中

我国社会失序的一个重要因素在于公民权的缺位。社会改革的缺位必然导致公民权的缺位。世界范围内，从权利发展史来看，这并不难理解。公民权涵盖方方面面，但任何一方面的公民权的获取都具有历史性，很多方面的公民权的获得主要是通过社会改革。

在西方，公民权的实现主要是通过国家和社会、政府和人民之间关系的改革。从早期的工人阶级运动到今天的公民社会运动都是针对国家和社会关系的。早期的社会运动意在获取各方面的社会权利，随后而来的公民社会运动大多意在争取政治方面的权利。尽管在理论上说，社会权利和政治权利并非单独存在，但在实际层面它们之间是可以区分开来的。很显然，只有在经济发展到一定程度的时候，才可以争取到社会福利，而争取社会福利的过程必然表现为政治过程，从而也在一定程度上实现政治权利。

在我国，公民权也可以放在国家和社会的关系中来讨论。上面所讨论的经济和社会的关系、政治和社会的关系实际上都已经涉及公民权问题。

不过，我们还必须讨论另外一个重要环节，即中央和地方的关系问题。西方公民权的实现过程，主要是自下而上的社会运动，由社会运动产生社会压力，由社会压力导向政府的反应，从而实现公民权。也必须注意的是，通过社会运动实现公民权的过程是一个相当充满暴力的过程。日本和亚洲“四小龙”在这方面做得比西方好。政府不仅推动经济发展，而且也主动进行社会改革和社会建设，从而避免了大规模的工人阶级运动，通过和平方式实现公民权。

我国如果要避免大规模的社会运动，就必须吸取西方的教训与日本和亚洲“四小龙”的成功经验，政府要主动进行社会改革和社会建设，来保障实现公民权过程的和平和理性。这里就涉及中央和地方关系，无论是中央政府还是地方政府，必然要在这个过程中扮演关键角色。尽管在实现公民权的过程中，中央和地方可以扮演不同的角色，但它们两者的法律和政策必须具有一致性。中国社会的公民权没有能够有效实现，和中央地方之间缺少协调有很大的关联。

我们可以从税制的角度来看这个问题。无论在发达的西方还是日本和东亚其他经济体，税制是政府主导下公民权实现的关键。公民权尤其是民生权的实现和一个国家的税制有很大的关联。在中国，现行税制已经在中央地方关系中引入了过多的矛盾，而对公民权的实现产生了极其负面的影响。

我们这里指的是1994年体制（简称“94体制”），或者“分税制”。“94体制”改变了邓小平“南方谈话”之后激进分权运动所造成的国民经济宏观调控失控的情况。改革之后，财力迅速向中央政府集中，此前中央财政高度依赖地方。实行分税制后，尽管中央政府的财政很大一部分需要返回地方，但依赖的方向改变了，地方依赖于中央。尤其重要的是，通过“94体制”，中央政府终于首次建立了属于自己的、独立于地方政府之外的收税机构，即国税局。

“94体制”的设计有两个最主要的理由，一是强化中央政府的宏观经济调控能力，二是中央的二次收入分配能力，即国家有更多的能力来改变不同区域之间和不同社会群体之间的收入差异，以实现基本的社会公平。

我国在从计划经济向市场经济转型过程中需要新的制度来调节经济。税制是最重要的制度之一。分税制的确加强了中央政府宏观调控的能力。90年代中期以后，我国所取得的高速而平稳的经济发展和中央政府的调控能力有很大的关联。但同时也要看到，分税制所导致的经济集权在二次分配方面并没有达到预期的效果。当时所设定的目标，即减少社会收入差异，实现基本社会正义，并没有实现。

分税制以后，中央财政能力快速增加，但国家的收入差异也不断加速扩大。“94体制”之后，国家的财政收入增加了多少倍，而收入差异也增加了多少倍呢！财政收入和基尼系数是同时上升的，并且上升得很快。纵观世界各国的发展，很难解释这种情形。当时一些学者假设国家的二次分配能够达到社会公平，因此认为国家能力越高越好。但“94税制”实行以来的经验表明，所谓的“国家能力”和社会公平之间显然并没有发生任何正面的关联，而负面关系是显然的。

20世纪90年代中期之前，在分权的环境下，地方政府大多实行藏富于民、藏富于地方的做法。但随着“94体制”的实行，这种策略失去效用。不可否认的是，由于财政大幅度向中央倾斜，我国在过去很多年里越来越显现出“中央富、地方穷”“国富民穷”的局面。中央向地方要钱，地方又层层向下级政府要钱，财富很快向中央政府集中。在这个过程中，我国的政治制度保障了财富流向中央，很简单，因为各级政府官员是由上一级政府任命的。

而“中央富、地方穷”的局面必然导致“国富民穷”。地方政府需要生存，需要发展，因此就要向“民”向社会要钱。先是向农村农民收费。20世纪90年代，各地的农村收费“土政策”曾经成为农民集体抗议的一个主要原因。农业税取消之后，地方政府就转向了农民的土地。现在土地已经成为各级地方政府财政的重中之重。这已经产生了很多负面的效应。其中之一就是房地产价格的飞涨。在抬高房地产价格方面，地方政府和开发商的利益是高度一致的。地方政府提高土地价格，而开发商自然把土地成本转嫁给消费者。

另外一个向社会要钱的方法就是在很长时间里，地方政府和企业资方合作。为了让企业发展地方经济，多交利润给地方政府，地方政府就拼命向企业提供廉价的土地和廉价的工资。压低工人（尤其是农民工）的劳动工资到了不可容忍的地步。政府不容许工会代表工人的利益，在提高劳动工资过程中发挥应有的作用。近年来所发生的劳工潮只不过是前面压低劳动者收入的反弹而已。

权力向上集中导致了财富向上集中，从而导致了中国社会低端没有坚实的经济基础。基础不稳，整座大厦就会摇晃。也就是说，分税制对国家和社会、政府和人民之间产生了负面的影响。但“94体制”的弊端不仅仅是这些。同样严重的是集权已经造成了中央和地方权力关系的失衡。很容易观察到一些很特别的现象。一方面，尽管集权，但中央的政策越来越难以执行下去，地方通过各种方式来抵制中央的政策，这尤其表现在“中央出政策，地方出钱”的领域。

另一方面，地方在越来越多的领域越来越依赖中央。曾经布满京城的驻京办很形象地说明了这种情况。这些年来，中央要撤销驻京办，但不得要领。原因很简单，驻京办完全是地方对中央的制度性依赖性的结果。只要地方继续依赖中央，跑“部”“钱”进的现象不会消失。更应当指出的是，经济集权并不表明中央有权力。大多中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。实际上，权力越是部门化，国务院就越是没有权力。这种情况在以前也发生过。在计划经济下，越来越多的权力集中在中央的部委，造成了中央和地方之间的矛盾，地方失去了发展的动力，这就导致激进分权，把中央权力尤其是企业统统分解到各地方去。

种种现象表明需要对“94体制”进行新的改革。中央地方权力和责任要进行重新分配。

最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育、公共住房和环保方面的政策，重塑中央地方关系。所有这些方面涉及社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。现在中央政府具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收归上来，也就是说，中央政府要承担更多的责任。

无论是中央还是地方政府，现在的权力和责任的失调局面导致了我国只有“居（市）民”而没有“公民”的状况。在公民权方面，我国的体制太过于地方化。公民权实现如何完全取决于地方政府。地方政府可以帮助公民权的实现，也可以阻碍甚至剥夺地方居民应当有的“公民权”。因此，无论是公民权的实现情况还是被剥夺情况，我国各地方很不平衡。这种情况必须改变。

“居民”适用于一个没有流动性的社会，如改革开放之前的计划经济下的社会，而“公民”则适用于一个流动性很大的社会。当今，社会流动性已经很大，并且社会流动的趋势会越来越强。这需要把“地方公民权”（或者“居民”）转型成为“国家公民权”。尽管这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在国家公民权建设方面负有不可推卸的责任，而所有这些社会政策方面都是国家公民权建设的重要部分。从发展趋势来看，分税制必然要改革。也很显然，不能仅仅把税制的改革视为是经济改革，或者仅仅是要对中央地方关系做一调整，而更应当把它视为是社会改革的关键部分。

（摘自郑永年《重建中国社会》，经东方出版社授权发布。）