朱富强：如何理解有为政府的政策有效性 ：田国强林毅夫争论思考之三
一、引言
田国强之所以反对有为政府而主张有限政府，还集中体现在时下的产业政策之争上。在张维迎和林毅夫的产业政策之争中，田国强总体上支持张维迎，他写道：“张维迎教授在这次辩论中，无论是思想性、方向性、逻辑性、严谨性都大大好于林毅夫教授。关于改革的成功经验和未来方向，张维迎教授的方向感是很明确的，就是发挥经济自由化、市场化、民营化过程中企业家的作用。”
同时，针对林毅夫对基于华盛顿共识的“三化”批判，田国强提出了尖锐的反批评，并强调，“改革的方向性问题首先要明确，松绑放权的经济自由化、市场化和民营化的市场导向改革方向不可动摇。”
林毅夫张维迎产业政策之争
我们承认，市场化的改革方向不可否定，但同时也提醒要关注两大问题：
(1)市场化是否存在一个边界或度，这个边界和度又在哪儿？实际上，这是在追问：我们究竟应该如何理解市场经济？
(2)中国过去的经济成功能否仅仅归功于“三化”改革？事实上，改革开放前几十年就打下了坚实的工业基础，改革前后的国际环境也发生了巨大变化，这些对中国改革后的经济腾飞都起到了很大作用。但是，正是由于将中国的经济发展单一性地归功于市场化改革，田国强就逻辑性地强调要继续推进这种市场化改革方向，并由此得出政府职能应该定位于有限政府而不是有为政府的论断。既然如此，我们究竟该如何理解“有为政府”的功能及其相应的产业政策呢？本文就田国强的有关论述作一慎思和明辨。
二、有为政府的有效性
田国强对有为政府的有效性抱有非常强烈的怀疑和否定态度，认为有为政府的产业政策不仅无力解决现实经济问题，而且还会产生极大的误导作用。他的主要理由是：(1)政府政策具有内生性，一个政策的退出必然会引出一个反向行为，从而使得政府政策失败，这就是所谓的“上有政策下有对策”，理性预期学派理论已经说明了这一点；(2)政府由自利个体组成，在信息不对称性下就容易产生机会主义行为，从而需要诉诸于制度安排来规避激励扭曲和政府失效，这是现代激励机制理论重点强调的。
由此，田国强得出结论说：“政府统制或主导的经济制度在信息有效性、激励相容性及资源配置最优性这三个方面都有极其严重的问题。即使清官都难断一个小家庭的家务事，政府怎么有可能统制好所有经济个体的事情呢？”
在这里，我们可以对田国强的论断逻辑作这样的系列审视。
(1)以理性预期理论来论证政策的内生性和失败的必然性，试问：理性预期在多大程度上是现实的？要知道，理性预期本身就是一个既有启发又极端片面的抽象理论，也很少能够得到现实的确证。
(2)以信息的不对称性来预测政府的机会主义行为，试问，政府决策有多少是个人行为？要知道，绝大多数组织决策都有一个规范的程序，当前现实中的一把手独断行为也正是有为政府的制度安排所致力解决的。
(3)以统制经济来否定有为政府的有效性，试问：有为政府在何种意义上可以等同于统制经济呢？要知道，有为政府和有限政府之争根本不同于传统的计划和市场之争，因为有为政府根本不会否定市场机制在现代经济中的基础性作用，而是关注建立一个怎样的有效市场问题。
首先，田国强之所以怀疑和否定有为政府的有效性，很大程度上在于他将有为政府的经济政策等同于向传统统制经济和计划经济的回归。田国强写道：“计划经济在各国实践的相继失败表明，兰格等经济学家的那套东西是行不通的，而米塞斯、哈耶克所揭示的集中计划经济核算的不可行性得到了证明。
即使在计算机技术日新月异、云计算和大数据方兴未艾的今天，米塞斯和哈耶克所说的信息收集和信息计算的问题依然存在，因为信息不对称、不完全和个体通常逐利(从而弄不好会导致很大的激励扭曲问题)是政府在制定制度或政策时必须要考虑的两个最大的客观现实，直接干预经济活动往往导致资源的无效率配置，从而需要采用信息分散化，所需信息最少的市场机制在资源配置和经济活动中发挥基础性和决定性的作用，而这又靠不断接近和逼近有限政府的市场化改革才能实现。”
这一认知和论证逻辑与张维迎几乎一致，笔者在另一篇文章已经从人类认知能力的有限性、激励机制的扭曲性、政府官员的迟钝性等方面做了系统的解释，这里不再赘述。更不要说，简单地将现代社会的有为政府和有限政府之争简单地等同于计划与市场之争，就将复杂的社会问题简单化了，使得学术和论争更易趋向极端。事实上，正是简单地将有为政府和计划经济对应起来，田国强将计划经济制度下的政府行为都称为“有为”，并以此来论证有为政府缺乏有效边界。但这根本就是两码事。
同时，田国强又认为，计划当局往往都是出于好心，却又往往会出现好心办错事的结果；相应地，有为政府强调通过政府干预经济活动、用政策手段尤其是产业政策手段来解决短期发展问题，这种着眼短期的行为同样会产生类似的恶果。实际上，田国强这里应该是完全树错了批判的靶子，因为：(1)有为政府的产业政策根本不同于统制政府下的计划经济：它需要充分利用市场机制的积极功能；(2)有为政府的产业政策与市场主体行为也存在一个重要特征差异：它主要是着眼长期而不是解决短期问题。
其次，田国强之所以怀疑和否定有为政府的有效性，还在于他从一个绝对性视角进行审查。田国强问道：“世界上有从来不会犯错误、天使般的有为政府存在吗？” 我们当然承认，永远不会有完美的有为政府，这也正是有为政府需要不断建设以及政府行为需要受到严格规制的原因。
不过，以此来否定有为政府，我们就同样可以反问：**“世界上有从来不会犯错误、天使般的有效市场存在吗？”如果没有，为何不是像有限政府主张者那样来提倡“有限市场”而不是“有效市场”呢？**如果要建立“有限市场”，首要的工作当然就在于努力探究市场的作用广度和力度，并且维护和建设这种“有限市场”又需要一个有为政府。
前面已经指出，“有为”本身就是一个相对概念，有为政府的建设本身就是一个实践中发展过程，这与有限政府是一样的。在建设有为政府的过程之中，我们首先就需要在深刻的理论研究基础上确立一个理想状态，这也就是有为政府构建的最优目标；同时，也必须清楚认识到这一最优目标并不是现实的，但可以不断地向它接近。在此过程中，我们虽然希望政府的政策和行为不要犯错误，但这种理想往往因信息等的限制而不现实；为此，我们就转向尽可能少犯错误这一次优目标，或者构建一个制度安排使得政府具有自我纠错和修正的能力。
在这里，实际上，我们就可以回应田国强的另一质疑：“以事前理性的有为政府来指导事中的经济实践，不能带来事后的有效市场，既不充分也不必要。” 其实，我们在建设和评判一个有为政府的程度时，根本上不是从抽象的理性计算和主观动机上言的，这会犯哈耶克意义上的“理性自负”；相反，有为政府的功能承担更主要是从实践中考察和总结并不断调整，并要致力于将良知和良行结合起来，这也为韦伯强调的责任伦理与信念伦理的结合。所有这些，都需要我们学者对有为政府展开非常深入的探索，而不是简单地搬用一个流行的现成学说。
最后，田国强之所以怀疑和否定有为政府的有效性，还在于他认为这个提法是源于对市场经济的误解。田国强说，有为政府的倡导者往往只是知道市场经济存在好坏之别，就“由此以偏概全地认为建立现代市场制度的市场化改革不重要，以为中国经济持续发展的问题不在于制度，从而反对或不重视中国进行市场化改革，更强调通过政策应对来促进经济发展。”
但实际上，以此作为反对有为政府的理由也是非常牵强的。究其原因，有为政府从不否定制度建设的重要性，也根本上不反对市场化改革的总体路向；恰恰相反，有为政府的建设本身就有赖于构建一整套的制度体系，政策则仅仅是有为政府解决短期突出问题的一个辅助性手段。根本上，无论是有为政府还是有效市场，都不是先天的自然之物，而是人类基于其特定目的而构建的，这种目的的存在也就塑造出政府、市场等社会事物的内在本质，所以哲学家萨特强调“存在先于本质”。
进而，为了社会的健康发展之目的，我们在型塑具有互补共进关系的政府机制与市场机制时，首先要确定需要何种市场，再进一步探究如何建设这种市场，进而在此过程中考虑政府的作用，最终确定需要一个何种有为政府。在这里，有为政府说不同于有限政府说的是，它不将“市场化改革”当作先验目标，而是倾向于对市场化的结构进行辨析：哪些领域存在市场化不足而需要推进，哪些领域存在市场化过度而需要抑制。
事实上，田国强也着重强调，“政策制定需要正确处理政府、市场与社会的关系，合理划分各自的治理边界。” 显然，这主张不但与有为政府完全不矛盾，反而恰恰是有为政府所关注和强调的，因为有为政府完全不同于传统的全能型政府。只不过，有为政府稍微不同于有限政府的是，它并不像田国强主张的那样仅仅“在公共品、信息非对称、垄断和外部性等地方发挥作用”以解决市场失灵问题，而是着眼于更为广泛的市场失灵问题。
三、有限政府的有效性
田国强对有限政府的有效性则持有非常强烈的信任和肯定态度，认为有限政府是(事后)有效市场的必要条件。为了论证这一点，他诉诸于哈特的不完全合约理论：(1)当合约不完全时，将剩余控制权配置给投资决策相对重要的一方将会更有效率；(2)政府相对于经济人的信息极度不对称，从而不应将剩余控制权牢牢控制在自己的手里。那么，我们如何看待田国强所持的这一理由呢？
事实上，现实世界中任何问题的认识和解决都不能诉诸于单一理论，因为，任何理论都是基于某一特定维度，从而必然存在很强的片面性。譬如，就哈特的不完全合同理论而言，它从激励机制的效率出发认定资产拥有方应该拥有企业的剩余索取权和经营控制权。哈特的理由是“只要不存在奴隶制，这些个人的人力资本无论在收购前还是在收购后都属于他们自己”，而“不具备若干重要的非人力资产的企业，知识脆弱的和不稳定的实体，时刻有终止或解体的可能性。” 但实际上，人力资本同样具有很强的专用性和群体性，往往只形成于特定的组织环境或雇员团队之中，这已经为大量学者所认识和关注。
一般来说，逻辑严密的理论可以开拓我们认知事物的视野，可以启发我们解决问题的思维，却很难直接应用于社会实践。究其原因，任何社会经济问题都与其他问题联系在一起，都是社会整体的一部分，从而必须基于整体和宏观的高度来看待和解决现实问题。很大程度上，社会实践本身是一个动态变动过程，在每一个阶段都首先要认识和解决主要矛盾，而这需要综合各视角的理论加以判断，进而又依赖于研究者的视野和阅历。
所以，哈耶克强调，在社会研究中，专注于一个专业将会造成特别有害的后果：它不仅妨碍我们成为有吸引力的伙伴或良好的公民，并且可能有损于我们在自己领域中的能力。罗宾斯则说，经济学家若仅是经济学家，在自己的研究领域碰巧不是天才便是个可怜虫，而且谁要是认为自己是天才，那才是真正的愚蠢呢。这些话对无论信奉哪个流派的经济学者都是适用的。由此，我们进一步审视田国强推崇有限政府有效性的基本依据。
首先，田国强从激励相容性角度论证有限政府的有效性。田国强认为，市场制度的信息有效性、激励相容性和资源配置的最优性决定了，应该让市场制度在资源配置和经济活动中发挥决定性的作用，让政府发挥有限的好的作用，从而必须建立有效市场和有限政府。
针对这一句，我们可以作深入的逻辑分析。
(1)此话的前一段大体没有问题，市场机制在现代经济中应该是基础性。其原因在于，现代社会中从事经济活动的应该是自主的主体，自主个体(或组织)间的自由交换和行为互动就构成了现代社会经济的基础，因而决不能因为市场存在缺陷而否定整个市场机制和市场经济。
(2)在承认市场机制的基础性作用的同时，我们也应该清楚地认识到市场的内在缺陷，也应该清楚地看到现实市场的不成熟、不完善。因此，我们应该捍卫的就不是泛指一切存在选择自由的市场经济，而是能够促进分配正义和秩序扩展的市场经济，其中也有赖于有为政府的功能发挥。
(3)但是，田国强却几乎先验地认定“有限政府是(事后)有效市场的必要条件”， 这显然就带来了问题。一个直接的原因就是，它直接否定了广义市场失灵的存在。前面已经指出，市场失灵远比新古典经济学所承认的要广泛得多，如非社会效率的市场失灵：尽管这些交易从市场运行本身来说似乎是有效率的，但对社会发展却是极度不利的。
(4)进一步，我们还需要拷问：有限政府究竟是如何成为有效市场之必要条件的？这显然依赖于对市场失灵的原因和机制的深入剖解。然而，有限政府的倡导者却很少会在这方面下功夫，这也导致有限政府的主张和政策也必然会潜伏很大的他们看不到或者不愿意看的问题。
其次，田国强从否定林毅夫有为政府概念及其有效性来强化对有限政府的信念。一方面，田国强认为，林毅夫给出的定义“一味地排除了政府的无为，从而无法让市场发挥决定性的作用，导致市场另外一种形式的失灵，而有限政府不是要政府不有为、不作为，而是排除有为政府在经济活动中过位、过度有为。”
问题是，有为政府从定义上排除政府的无为，这有什么错吗？要知道，有为政府所排除政府的“无为”正是政府没有做它应做之事的卸责行为呀。另一方面，田国强强调，提倡有限政府“不是要政府不作为，而是政府做它该做的事情，特别是在维护和提供公共服务和公共品方面，也就是多做让经济人在合法从事经济活动时无后顾之忧的事情。”这恰恰也正是有为政府的主张呀。只不过，有为政府与有限政府在理解“什么是政府该做的事情”上存在分歧。
例如，林毅夫认为：“有限政府依据的是现有的、没有结构的理论框架，强调在此框架中，市场和政府的功能和边界。有为政府的理论依据是在结构变迁中，除了包含有限政府在维护市场有效性的诸多功能和边界外，还包含如何克服结构变迁中必然存在的市场失灵，以因势利导结构变迁。”
但是，田国强却认为：(1)必须要将有市场化改革取向的建立有限政府的这一理性目标，和实现此目标的过渡性制度安排的现实过程的战略战术区分得清清楚楚，才可能明道优术：(2)政府应该在有限政府界定的基本职能范畴内有为、补位以发挥因势利导的作用，而在政府职能之外的地方则让市场发挥作用，此方面不应有为，更不应乱为，而应该是无为。很大程度上，有为政府和有限政府之间的根本分歧也正在于如何界定政府的基本职能。但无论如此，有为政府当然不主张政府在竞争行业中的乱为，尽管它也可以为促进竞争而适当有为，如反垄断措施。
再次，田国强还从边界的清晰性来论证有限政府的有效性。田国强认为，由于有为政府排除“无为”，从而就与有效市场之间存在内在不相容性：相反，有限政府并不是完全不要政府有为或不作为，而是认为政府的有为要有边界、有限度、合理。因此，有限政府就成为有为政府的一个子集，进而不仅使得有为政府的边界不仅是有界有限的，并且使得有限政府是导致有效市场的必要条件；尤其是，让经济人在经济活动中形成激励相容更需要的是政府的无为而治，而不是具有无限边界的有为政府。
这里也面临着以下一连串的质疑。
(1)有为政府的根本目的在于弥补市场机制的不足，这又如何与有效市场之间存在矛盾？要知道，有为政府所否定的“无为”恰恰是无视和放任自发市场中的破坏力量。
(2)有为政府必须做它应该做的事，又如何认定有为政府没有边界呢？同时，有限政府的作用范围往往也因人而异，这又如何认为有限政府就是边界清晰的呢？
(3)有限政府当然也必须是有为政府，否则就变成了无政府主义或至多是最小政府，这就是有为政府努力贬斥的“无为”。有为政府与有限政府的一大区别就是承认市场失灵的范围：如违背社会价值的市场失灵；而且，有限政府很可能会滑入无政府主义或最小政府的漩涡，如张维迎等甚至连最常见的外部性都完全否认。
(4)现代社会的政府能够“无为而治”吗？在市场不发达时，需要建立起更多市场以支持和拓展日益增多的经济活动；当市场化过度时，以至基本身份性的东西都被市场化而交易，那么就需要加以管束。波兰尼从国家、市场和社会三维视角探讨了社会权利获取的合理性，由此指出，真正的市场社会需要国家在管理市场方面扮演积极功能，并且这种角色要求政治决策。
最后，田国强还从中国的现实来凸显建设有限政府的必要性。田国强写道：“提供维护市场秩序的法律制度环境和具有外部性的硬件基础设施，是政府的本职所在，政府在这方面确实需要有所作为，但在一个有误导性的概念之下，政府就很容易有意无意地将有为的边界扩展到其他方面去”，“特别在中国语境下，粗暴干预市场已经司空见惯，有为政府这个概念或许成为政府过度干预市场的注解”。
这里也存在这样的系列问题：(1)有为政府不同于有限政府的重要一点也在于这种边界扩展，但这种扩展并不是随意和肆意的，而主要是源于时空环境的变动，并且都以补充而非替代或挤压市场的积极作用为前提。(2)有为政府确实可能蜕化为官僚的任意干预，因为官僚往往会善于使用口号而非注重实质；但是，有限政府也同样会成为政府推卸责任的借口，这在后面有更详细的说明。同时，这也恰恰对学者们提出了要求，我们必须持守道统的独立性而不能成为权贵的附庸，并时刻根据道统来审视和监督政府和官僚的行为。
此外，田国强还从激励机制理论强调，“发展经济激励机制和约束机制缺一不可。但是，这个约束机制不是靠政府干预，更多应该是靠规则和制度让每个经济决策者对自己的决策后果负责来实现的。” 这句话大体是对的，不过，我们还必须认识到：(1)现代社会规则本身主要是由政府主导规定的，原始意义上众人契约在大规模体中是难以行得通的；(2)有为政府也主要是通过制度或长期规划来执行政策，而不是依靠即期命令。
四、产业政策的合理性
田国强与林毅夫有关有限政府和有为政府之争集中体现在对产业政策的不同态度上：林毅夫的新结构经济学主张因势利导的产业政策，但反对传统的有政府主导的违反比较优势的产业政策；田国强也不是反对所有的产业政策，而只是反对政府主导的产业政策。不过，田国强在与林毅夫的争论中多次针对“政府主导”一词展开诘问，并把新结构经济学的因势利导产业政策也当作政府主导而反对。在田国强看来，有为政府所规划的产业政策就是政府主导的，从而也就必然是是无效的。
他所持的理由有：(1)由于政府官员缺乏足够高的市场敏感度，缺乏足够的必要信息和动力，从而难以做出明智的产业发展抉择；(2)由于政策内生性和信息不对称性，有为政府的产业政策往往只在短期或者在局部有用，而中长期的弊端大于短期好处；(3)基于非常有限信息做出事先的产业政策规划和措施，即使平均期望可能还可以，但方差却可能会很大，以致产业政策的效果往往会走上两极。因此，田国强断言，在当前中国社会提倡有为政府往往带来系统风险性，产业政策最多也是治标不治本，而且一定会造成资源的极度无效率配置。
不可否认，上述几方面很大程度上体现了产业政策的当前现实，也都建立在大量现实案例的基础之上。问题是，是否就可以由此断言产业政策的无效呢？笔者在评论张维迎观点的一篇文章中已经做了详细的分析，这里再集中于田国强的论点和论证作一审视。
首先，我们对田国强否定产业政策的上述论证逻辑作一审视。(1)政府是根据产业总体发展趋势以及国家整体基础设施的短板而制定相应产业政策，而主要不是对具体技术、产品乃至产业的研发进行规定乃至垄断运营；同时，这方面产业政策主要依赖科学知识和宏观经济信息，而不是依赖于如现场企业家那样的对短期利润和信息变动的市场敏感度。
(2)尽管产业政策在一定程度上会衍生出逆向选择效应，但好的产业政策恰恰在于降低自发市场中的外部性和搭便车行为；同时，有为政府旨在建立一个促进政府和市场互补的制度安排，相应的产业政策也不是取决于某特定官员的意志，而需要有一整套的决策程序。
(3)有为政府的产业政策根本上也是着眼长期并随着经济环境变化而调整，从这个角度上就很难断言它只在短期或者局部有用且中长期的弊端大于短期好处。即使我们可以举出不少产业政策长期失败的例子，我们也无法根本上否定产业政策；否则，经济危机在西方社会爆发，是否就可以断言纯粹市场的中长期弊端大于短期好处了呢？
(4)如果政府着眼于产业发展的长期趋势，那么，这些产业政策的成败方差就不会大于自发市场中的企业或产业。要知道，产业政策毕竟广泛收集各国经验并经历了反复的论证，而现场者的一个个行动往往更为盲目；同时，即使在当前政府机制很不健全的情况下，许多产业政策的论证往往流于形式，但这也正是有为政府需要加以完善的。
(5)任何固化和僵化的政策都潜伏着系统性风险，不仅政府会如此，市场同样会如此，大规模的经济危机就是市场系统性风险的集中体现；相应地，有为政府的产业政策也致力于多元结构而不是“将所有鸡蛋放在一个篮子里”，大国尤其如此，笔者在评论林毅夫产业政策的一篇文章中提到了这一点。
其次，我们对产业政策所引发的现实问题作一考察。田国强指出，中国社会的产业政策往往会引发一拥而上的恶性竞争和产能过剩现象，当中央政府出台某个产业的发展规划之后，地方政府会依葫芦画瓢地竞相推出类似乃至基本一样的产业规划。田国强举例说，正是2008年推出的4万亿元经济刺激计划及其有关产业振兴规划，造成了严重产能过剩；部分行业管制下国有企业的大规模扩张和贪污腐败丛生。
关于这一点，我们也可以作一逻辑审视。
(1)有为政府的建立本身就包含了塑造中央和地方之间的互补协调的良性关系，有为政府的产业政策也要兼顾中央政府和地方政府平衡并且在各地方政府之间进行协调，因而避免一拥而上的重复建设本身就是产业政策的重要考虑。
(2)固然2008的4万亿元经济刺激有值得可议之处，也有相当大的改进空间，但我们也要思考：如果没有当时的4万亿元，我们的现在经济是否可能更糟糕？进而则可以思考，我们能否制定出比当时4万亿元经济刺激更优的产业政策？如何能够做到这一点，那么，当时又为何没有做到？只有坚持这样一连串的追问，我们提出的政策建议才是建设性的，才能更好地推进有为政府的建设。
(3)田国强将产业政策定性为“治本”的，这也是误解。实际上，有为政府的构建根本目的就在于治本，构建合理有效的制度安排也是治本之策的基础。一般地，如果只是采用工具主义态度来解决短期问题，那么就只是治标；但是，如果试图寻找市场和政府之间的协调和平衡，那么就是为了治本。很大程度上，市场中的个体决策所面对的反而恰恰是短期问题，从这个角度上说它只是为了治标。当然，奥地利学派学者等认为，一个个短期问题的解决就可以产生了自发扩展的秩序。问题是，自发秩序也可能出现内卷化效应呀。
其三，我们对政府干预经济衍生的恶现象作一审查。田国强说，“政府干预经济活动过多，融规则制定者、裁判和最大的经济人于一体，带来的一个后果就是寻租空间巨大、贪污腐败盛行”，相应地，这使得“政商关系难以真正做到‘亲’和‘清’，利益纠缠不清，政府应有的中立性和公正性怎么可能得到保证。”为此，田国强认为，“经济粗放发展、贪腐猖獗、贫富差距过大、社会公平正义不足、政府公共服务不到位等问题……(的)一个重要原因就是政府角色越位、错位和缺位并存。”
就此而言，我们可以得出两点结论：(1)迄今为止理想的有为政府并没有真正建立起来，这正是我们要致力解决的；(2)迄今为止合理的商业伦理也没有切实塑造起来，这也是我们要重点关注的。事实上，任何政商关系都是两方面的：都是腐败的官僚和贪婪的商人之合谋。
关于当前的现状，我们也要反问这样一个问题：既然官员如此为非作歹，社会大众为何还是如此欢迎和鼓动政府惩治商人而不是积极支持和联合商人去制约政府和官僚呢？根本上就在于，中国商人失去了其应有责任而变得唯利是图和为富不仁，成不了中国古代社会那种社会大众或民间的领袖。事实上，儒家社会素来倡导“尽其在我”责任观：“在其位，尽其职，成其事”；同时，“尽其在我”责任观非常注重权利与责任的相称：地位越高，权利越大，相应的责任也越重。
这就对社会精英尤其是政治精英和商业精英提出了这样的要求：(1)在政治权力上，要求那些官僚精英应该既圣且贤，应该成为社会标杆；(2)在经济权力而言，要求那些资本精英应该是贤达仁人，应该成为社会领袖。
然而，在现实社会中，绝大多数商人几乎全然已经失去了他应尽的社会责任，而蜕变为“为富不仁、唯利是图”的逐利者，从而也就必然得不到社会大众的拥护和追随，进而商人阶级也形成不了一股有效制衡政治权力的势力，这反过来又间接地促使政府权力的持续膨胀和坐大。有鉴于此，有为政府正是致力于通过制度变革和设计来规范自身行为，进而制约那些为官“不为”和“乱为”的恶劣行径。
其四，我们对制约政府行为的制度安排作一审视。针对政府官僚的恶劣行径，田国强等人往往会说，既然要制约政府行为，那么就有限政府就行了，何必要凭空构想出一个有为政府呢？这又涉及到“有为”和“无为”的含义界定。
前面已经指出，有限政府认为非常重要的一些“无为”，在有为政府看来恰恰是一种“卸责”。如果政府没有担负起它应尽的责任，就是不称职。在儒家看来，上位者不仅要“修己以敬”“修己以安人”“修己以安百姓”(《论语.宪问》)，而且要“正德厚生”(《尚书.大禹谟》)，也即正己之德，厚民之生。这实际上强调了上位者或政府应尽的责任和义务，否则政府也不会得到人们的尊重和拥护。
事实上，中国文化根本上既不“仇官”也不“仇富”，因为中国社会民众对政府抱有一种强烈的信托与期待，那些“以义生利”的富人也成为乡约的领袖。然而，由于这种上位者和权势者在享尽权利的同时却无视其应尽的责任，甚至两种现象还相互勾结，这就导致“仇官”“仇富”心理和行为在社会上的迅速蔓延。
在某种意义上，有为政府也就是要重新捡起被遗弃和忽视的政府责任。尽管如此，田国强还是认为，“如果什么都是由政府和国企兜着，中间没有隔离带和防火墙，一旦经济出事，责任自然就在政府、在国企，从而矛盾立刻就集中在政府身上，这将会对中国政治、经济和社会稳定造成很大的风险。” 这实际上又在于，我们如何理解有为政府。
本质意义上说，有为政府不会主张“什么都是由政府和国企兜着，中间没有隔离带和防火墙”，而是非常主张政府与市场的作用范围，非常关注产业政策的方向定位。
最后，田国强还以“产业创新主要源自企业家”这一传统认知来否定有为政府。田国强说，“从各国来看，企业创新(非基础性科学研究)的主体都是民营企业。国内公认最具有创新性的阿里巴巴、腾讯、华为等企业，也都是民企。余额宝等互联网金融的出现是不让民营经济进入金融行业倒逼的结果，是死地而后生导致的结果”，因此，“产业政策制定，其根本着眼点还是应该在于激励企业家精神，让市场在资源配置中充分发挥决定性作。” 确实，市场经济中无时无刻不在进行创新，这些创新大多数都是个体自发完成的，因而产业创新、调整和升级也就需要激励和发挥企业家精神。
但是，这里还是存在一些值得追问之处：(1)何为企业家精神？企业家精神是否一定是创新性的而没有破坏性？如果有，这也正体现了市场机制的缺陷，而有为政府则努力将这种破坏性行为扼杀在萌动阶段。(2)不同层次的创新动力是否存在差异？如那些周期长、投入大和风险高的创新是一般现场“企业家”所能承担的吗？如果不能，这正体现了社会协助机制的缺失，而有为政府也致力于培育这种企业家精神或推动企业家精神从潜能转化为现实。一般来说，逐利的市场主体主要从事应用性技术创新，而基础性科学是创新往往有赖于政府的支持。
不过，田国强也对此提出了质疑：(1)“基础科研是科技创新之本，政府的确要发挥重要甚至是主导的作用。但是产业技术发展的方向不是由政府的选择决定，而是由市场需求与企业家精神决定的”； (2)“中国的基础研究投入不可谓不大，但真正具有国际影响力的原创性、引领性成果严重缺乏。”
有为政府说的解释则是：(1)即使当前中国的基础研究投入成效不理想，我们也不能说它不重要，而是要从中审查原先决策的问题进而加以改进，这是有为政府的基本要求也是完善途径；(2)孤立的案例无法说明政府在基础研究上投入的价值，因为很多价值的显现要滞后很长一段时间，而且社会上的很多创新本身就是相互启发和利用的，如卫星导向GPS就首先是用于军事用途。
当然，田国强也补充说，“不是说完全不要产业政策，完全不要国有企业，但产业政策要慎用，要有一个度。” 这里的问题还是在于，如何界定服务型有限政府？即使仅仅从提供公共品方面而言，这个范围也可大了。显然，如果对市场失灵作更广泛的剖析，那么政府作用的“度”显然就会远远大于流行的有限政府，而进入有为政府范畴。
五、何以避免产能过剩
田国强与林毅夫有关有限政府和有为政府之争还体现在如何避免和解决产能过剩的机制选择上。田国强认为，当前中国社会要摆脱经济下滑趋势，要解决产能过剩问题，要向效率驱动乃至创新驱动的转型发展，进而得以跨越中等收入陷阱，根本途径就在于沿着市场化、民营化方向进行制度化改革，让民营经济发挥主导作用。
田国强的理由主要有：(1)“民企的风险由市场和个人承担，但国企的风险却由政府承担”，因而民企比国企更重视市场需求及其变化；(2)“改革开放以前的实践已表明，计划经济条件下完全靠国有企业并没有很好地满足人民的需求，恰恰是改革开放后民营经济的大发展才使得人民的需求得到极大满足”；(3)“以供给侧结构性改革五大任务中的去产能、去库存为例，其关键就是要与国有企业改革的深化相联动。”
由此，田国强得出结论说，“供给侧结构性改革最根本的就是有效市场制度供给，从而应以深层次市场化制度改革为内涵……建立维护和服务型有限政府……收缩国有经济战线，促进民营经济大发展……这才是……应对当前经济困境的标本兼治的必要之策。” 那么，当前的市场化改革以及民营经济的发展果真能够摆脱产能过剩，甚至可以避免今后的产能过剩吗?
首先，我们继续对田国强的上述论证逻辑作一审视。(1)田国强以国企的经营自主性和软约束问题来否定有为政府，这并有没有很强的说服力。事实上，尽管有为政府有时也会通过企业生产和投资以弥补民营企业的不足，尤其是对那些非竞争性领域的生产和投资；但是，有为政府的产业政策或工作重点不在于创办和壮大国有企业，更不是去承担那些本应由竞争性国企承担的风险，而是着力于降低整个市场的系统性风险，需要堤防市场经济的塌陷。
(2)田国强以改革开放前的商品短缺来反对和否定有为政府，这也没有很强的说服力。不可否认，在过去的计划经济中曾出现供给与需求的严重脱节，但是，正如林毅夫的分析已经指出，这种短缺是落后国家为进行战略赶超而集中稀缺性资源有限发展资本密集型重工业的必然结果；而且，不仅中国等社会主义国家如此，日本、德国等经济崛起之时也采取了相类似的政策；而东亚“四小龙”之所以没有采取这种发展战略，主要是缺乏这样可转移的大量资源而不是不想。
(3)田国强以供给侧改革下的去产能、去库存来否定有为政府，理由也不充分。事实上，产能过剩不仅在乱为政府下会出现，在无为政府下也会出现；而且，就现在情形而言，很大一部分产能过剩并不是国企造成的，而是无数多小民企的重复投资和重复建设所造成的。
(4)田国强将供给侧改革简单化为市场化改革，这种理解也不全面。实际上，供给侧管理根本上要通过促进分工深化来提升全要素生产率并进而提高潜在产出水平，其理论基础是古典经济学(以及马克思经济学)而非新古典经济学(包括凯恩斯经济学)，其政策主张也与供给学派的市场化存在很大差异，因为供给学派的政策主要是总量刺激而非结构改革。
其次，我们可以对流行的产能过剩理论作一审查。迄今为止，流行观点往往将产能过剩归咎为政府的经济行为和对市场的干预，这也以一系列的经济理论为基础。例如，萨伊定律就强调，供给自动创造需求，个别产品的过剩实际上是其他产品的不足，自由放任可以自动消除这种过剩与不足，因为自由竞争条件下的任何生产者都不会让自己的产品长久过剩。
同时，萨伊由此定律演绎出4条重要结论：(1)在一切社会，生产者越多，产品越多样化，产品的行销便越快、越多和越广，而生产者获得的利润也越多，因为价格总是跟着需求增长；(2)每个市场主体都与全体的共同繁荣利害相关，一个企业的成功将有助于其他企业的成功，反过来自己也可以获利；(3)买入和输入外国产品绝不会损害国内或本国的生产，因为购买外货总是用价值相同的本国产品为支付手段的；(4)激励生产的政策是贤明的，而鼓励消费的政策是拙劣的。
问题是，萨伊定律历来就面临着诸多批评，如忽视商品和物物交换的区别，不变的现金余额，储蓄和投资相等，没有货币幻觉，忽视经济体制的不确定性、坎铁隆效应及真实余额效应。很大程度上，萨伊定律仅仅适用于处于简单商品生产阶段的早期资本主义时期，而当生产规模日益扩大以及资本主义生产方式和目的转变后其局限性就充分暴露了。由此，我们就可以审视这样的观点：市场化改革是否是化解过剩产能的灵丹妙药？新古典经济学人往往认为，只要将资源配置完全转向市场机制，就可以防止大规模的经济危机，也就可以彻底解决目前的产能过剩现象。果真如此吗？
再次，我们可以对产能过剩的现实表现作一考察。田国强认为，由于信息的极度不对称和经济人的激励问题，政府干预过多才是导致资金和资源盲目配置、制度无法臻于完善的关键因素。然而，现实情形却表明，生产扭曲和产能过剩并非是计划经济中的独有现象，也是现代市场经济中的常态。
林毅夫就指出，快速发展的发展中国家经常会出现潮涌现象：当产业升级时，许多企业家往往会看好同一个具有比较优势的新产业，它们在市场决策分散的情况下也就容易出现相似投资，从而在多数投资建成后就会出现产能过剩。
我们试想：哪一次经济危机不是伴随着生产能力的大量闲置和社会产品的巨大浪费？而且，这也可以从中国市场化改革过程中出现的 “一放就乱”“一放就热”现象中窥见一斑：在 1979-1981、1983-1985、1987-1989、1992-1994、2003-2008年的五次经济波动中，早期经济过热主要与市场化改革中的消费需求迅速膨胀有关，而越到后期，经济波动与市场开放下的民间盲目投资的关系就越大。
同样，我们也可以从市场经济发达的欧美国家的现实情形中窥见一斑。例如，作为市场经济标杆的美国，就存在非常严重的产能过剩现象。美联储的数据显示，美国钢铁设备的利用率在40%~105%之间大幅振荡，利用率的均值为80%；而且，2008年金融危机后的8年里，美国钢铁工业的设备利用率一直在均值水平之下，2009年4月的低谷跌到42%，2014年10月金融危机复苏后的高峰也只有79%，汽车设备利用率的谷底低到36%。
最为典型的就是美国汽车业：2013年7月18日，这座“汽车之城”因负债超过185亿美元而正式申请破产保护，从而成为美国历史上最大的破产城市；其原因就在于市场机制误导了生产投资，大量资金被投放在豪华轿车上，一旦出现经济危机，这些专门性投资就成了闲置资产。
最后，我们可以对产能过剩的市场机制作一探索。一般地，生产的社会化程度越高、迂回程度越大以及产业链越长，就越可能出现产能过剩现象。究其原因，产能过剩本质上就是供求结构失衡，体现为供给的产品不适应社会需求；显然，经济规模越大，产业链越长，对中间产品的投资量就越大，越无法跟随市场需求和价格的变动而灵活转换。
同时，这种现象不仅发生在计划经济中，也更典型地出现在市场经济中。究其原因，(1)市场机制根基于效益原则，从而会引导投资于富人需求的奢侈品生产；(2)市场机制又会产生消费外部性，从而又会引导相互攀比的炫耀性消费；(3)这样，奢侈品产生和炫耀性消费相互强化就会滋生出没有真实需要为基础的虚假需求，进而导致大量的社会资源被投资在这些领域，并由此产生大量的专门性资产，如大量的专用设备和专门人才培养等；(4)进一步地，当社会由于某种促发因素而导致这些虚假需求破灭时，这些专门性资产就变成为沉淀成本，并以产能过剩的形态表现出来。
因此，造成产能过剩的原因，不仅在于生产要素价格的扭曲，而且在于产品价格的扭曲；同时，价格扭曲的原因，不仅在于政府机制的行政干预，而且在于市场机制的内在诱导。
实际上，市场误导生产和投资的内在机制，已经为经济学说史上的很多经济学大家所发掘和剖析，这里举几个主要理论加以说明。(1)维塞尔的市场生产原则。维塞尔认为，私人企业的生产所基于的是效益原则而非效用原则，它偏好于富人需要的奢侈品而非穷人需要的必需品，这就导致穷人的很多需求在市场经济中都得不到满足，因而需要“有选择的”政府干预来补充自由经济制度。
(2)凡勃伦的炫耀性消费。凡勃伦认为，人们的消费往往不是出于对生活进程的考虑，不是为了满足他们的物质需要，甚至也不是为了满足他们的精神的、感观的和智力的需要，而是取决于其他人的消费方式，因而价格就失去了对消费和生产的引导作用。
(3)加尔布雷斯的虚假需求。加尔布雷斯认为，现代市场经济中强大的垄断组织操纵了市场，操纵了消费者，以致大量私人需求并不是源自真实需要，而是被生产者通过各种工具“劝说”和“诱导”而来的，当消费能力因某种偶然因素而削减时就会造成整个生产链的产能过剩。
未完待续
（作者系中山大学岭南学院教授，文章转载自第一财经）