周汉民：自贸区的法治改革创新

2013年9月29日正式运行中国(上海)自由贸易试验区，是38年改革开放中非常重要的事情。上海自贸区建设已经两年半，如何评价上海自贸区的功能、作用和影响？有人会从不同的角度来思考这一问题，比如上海自贸区已经新设了近4000家中外企业，又比如上海自贸区对上海的金融中心、航运中心、贸易中心、经济中心的发展做出应有的贡献，还有人会算上海自贸区直接或间接的撬动了上海的经济发展和GDP的增长。如此等等，我以为都是重要的，但是国家设立中国上海自由贸易实验区的初衷，我认为就是通过制度创新，以更大的开放来倒逼全国更深入的改革。

由此，两年6个月上海自贸区的实践，我以为其核心就是体制机制和法治的创新。首先上海自贸区在全国率先实施负面清单的管理，涉及外商投资的事前审批向事中、事后监管转变，所以有准入前国民待遇、负面清单管理两种概括。全世界实行负面清单管理的国家，到中国已经是第77个，但是中国实行负面清单管理的努力是一个重要的创举。2013年9月30号，第一份负面清单出台的时候有190条，有人认为仍然是冗长的、繁复的。不到一年，2014年第二份负面清单出台，已经降到了139条，开放度扩大18.4%。第三次负面清单已经是个国家的顶层设计，2015年4月8日，为了上海、天津、广东、福建四个自贸区的运行，国务院出台第三份负面清单，从135条降到122条，所以这就是体制的创举。何为机制？政府通过审批机制的改革，在上海自贸区由国务院两次决定，先后取消59项审批制度，为上海自贸区的高标准、市场化、便利化运营奠定基础。

至于开放，那更是很明确，有54个方面的开放举措，其中特别值得人们关注的就是国家的“一行三会”在2013年底到2014年初提出金融开放50余条，去年国务院提出新40条，金融开放政策已经有90余条。今天是法治论坛，我以为最核心的创新是法治的革命。那就是上海自贸区在2014年8月1日正式颁行实施的《中国(上海)自由贸易试验区条例》9章57条。以我个人的浅见，这9章57条乃是中国改革开放以来涉外立法非常重要的地方性法规的尝试。比如它将负面清单入法，比如它将权力清单、就是负面清单的对面同样入法，比如谈到社会力量对改革开放的直接参与以及对政府的监督。比如它提出国际贸易单一窗口的建设应当作为法律要求，零零总总，这一部重要立法的实施已经一年半，我以为它就是上海自贸区体制、机制、法治创新和改革的集大成者。

两年过去了，想当初，2010年的8月30号，全国人大常委会决定上海自贸区正式运行的前夕，给出了三年的时间点，三部外资立法在上海自贸区28.78平方公里土地上暂停实施三年。距离三年的时间点还有半年时间，应当做什么了？今年全国人大开幕的第一天，3月5号下午，习近平总书记到人大上海代表团参加政府工作报告的审议，发表重要讲话，在讲话中提到了对上海自贸区的新要求。总书记认为，上海自贸区要营造三个“化”的运营环境，而且顺序就是法治化、国际化、便利化。总书记提到，上海自贸区应当是一个公平的、高效的、有序的自贸区，而且鼓励上海自贸区应当百尺竿头更进一步，一定要在与世界开放度最大、开放成绩最高的自贸区比较和借鉴中，把上海自贸区建设成为开放度最大、开放层级最高的自贸区。我以为这就是对我们最大的鼓舞。我记得2014年的5月24号，习近平总书记到上海的时候，在上海视察自贸区，和四套班子的同志讲话，当时提出的三个目标的顺序，第一个目标是市场化，第二个目标是国际化，第三个目标是法治化，这次调过来，第一个目标是法治化，第二个目标是国际化，第三个目标是便利化。由此，趁今天论坛的会议我提出三点建议。

第一，上海、福建、广东、天津自贸区承载的历史职责，用我个人的观点来说，就是要进一步为国家开放进行压力测试，他们是最重要的压力测试场。我第一个建议就是应当将正在进行的几个重要双边和多边国际谈判中的相关事务，只要不触碰国家底线的，就应当在四个自贸区，尤其是上海自贸区进行充分的实验。这些谈判包括中美双边投资协定，这个谈判历经7年20多轮，就在最近，谈判的正式文书已经就绪，希望在奥巴马总统任内达成，可以看到这一负面清单是值得我们在自贸区实验的。第二个谈判是RCET协定，就在最近的政府工作报告中，李总理提到我们在权力推进中日韩的商贸谈判，现在在推进战略研究。FTA的谈判，亚太自贸区的相关协定，我们正在进行学术的战略研究。所以我第一个建议就是相关谈判的内容，只要不触及国家的主权底线，只要不涉及决定的内容，许多应当在自贸区充分实验。

第二个建议就是国务院可以考虑适时推出四大自贸区第二份负面清单，这是对四大自贸区而言的第二份、对上海自贸区而言的第四份，第一份是2013年，第二份是2014年，第三份是2015年。2016年第一季度行将过去，如果我们在这时候提出非常切合实际，但是充分蕴含改革力度的负面清单是非常重要的。

最后一个建议，《中国(上海)自由贸易试验区条例》9章57条的内容，在上海自贸区的今天，这么小的一个地方，120平方公里的地方进行实验，有必要，但是我们也听说国家会择时选出又一批国家自贸区，就是说第三批，第一批是上海，第二批是福建、广东和天津，听说还会有第三批行将被国家指定。如若此，以《中国(上海)自由贸易试验区条例》为基础，将自贸区条例上升为《国家自贸区法》的时机已经到了。当我们的实践已经充分展开的时候，国家级的立法就不应当也不可以离开经济和社会实践较远的距离。我们已经有《中国(上海)自由贸易试验区条例》为基础，在充分论证的基础上，将这一部条例其核心内核加以扩充，形成国家的自贸区法，我相信对于未来的改革开放会是一个巨大的促进，如上就是我的观点，谢谢大家!