中国反垄断执法“外冷内热” 民生案件成为执法重点

□ 本报记者 万静

相较于反垄断调查大案频出、处罚数额不断创新高的2015年,2016年的中国反垄断执法显得有些平静,然而这种平静中也蕴藏着汹涌的热流。

2016年的反垄断执法案例呈现更多的“零突破”:国内医疗器械领域反垄断第一案在12月产生；盐业专营企业滥用市场支配地位反垄断处罚第一案在内蒙古产生；供电公用企业滥用市场支配地位反垄断调查第一案在江苏产生。

而随着公平竞争审查制度的建立,地方政府的行政垄断案例“零”的突破数目在增加,继河北、山东、云南、安徽、四川、浙江之后,2016年年末,陕西、湖北等四个省,也公布了各自的首个行政垄断执法案例。

公平竞争审查制度破冰

2016年反垄断最具标杆意义的事件,当属公平竞争审查意见的出台。

6月14日,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),要求建立公平竞争审查制度,以规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

对于《意见》的出台,业内给予了高度评价,认为公平竞争审查制度的建立,是全面构建国家竞争政策体系的关键之举,也是规制行政性垄断的破冰之举。

《意见》明确提出,政策制定机关在政策制定过程中,都要进行公平竞争审查。市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,都要纳入审查范围。

8月初,国家发改委在各部委中率先出台“做好公平竞争审查工作相关事宜通知”,明确要求,未经过公平竞争审查的文件办件,从电脑系统上就上传不到上级领导,进入不了审批程序。随后,工信部、商务部和住建部也分别在其系统内部发布了各自的公平竞争审查制度落实意见。

地方在贯彻落实公平竞争审查意见方面也不甘落后。8月28日,江苏省出台《江苏省公平竞争审查制度实施意见》,成为第一个响应国务院《意见》的省级政府。随后北京、湖北、陕西等地方陆续出台。据发改委最新披露的数据显示,目前全国已经有12个省份出台了相关的公平竞争审查制度落实意见。

民生案件成为执法重点

记者在梳理国家发改委、工商总局披露的查处案例发现,关注民生是2016年反垄断执法的主旋律,贯彻一年始终。

首先看今年药品第一案。1月28日,国家发改委对重庆青阳、重庆大同、江苏世贸天阶、上海信谊联合、商丘华杰等五家公司操纵价格、达成并实施别嘌醇片垄断协议案,依法作出合计罚款399.54万元的处罚决定。别嘌醇片是治疗因尿酸过高引起的高尿酸血症、痛风的常用药物,属于国家基本医疗保险药品目录中的甲类药品,被列入国家基本药物目录和国家低价药目录,价格低廉,在临床上广泛使用,是老百姓常用的“救命药”。

被称为我国首个医疗器械价格垄断案件也在2016年年末,被国家发改委“踢破”。

12月8日,发改委对外公布,依法对美敦力(上海)管理有限公司与其交易相对人达成并实施心脏血管、恢复性疗法和糖尿病业务领域医疗器械产品价格垄断协议的行为,作出行政处罚决定,罚款1.185亿元。

国家发改委反垄断局相关负责人表示,该案是发改委查处的医疗器械领域的第一个垄断案件。近年来,执法机构高度关注医疗卫生领域的市场竞争秩序,对垄断、限制竞争、价格虚高等问题进行深入调研。美敦力案件的查处进一步维护我国医疗器械市场的公平竞争秩序,使心血管、糖尿病等领域患者受益。

在长达四年多的调查之后,对液体食品纸基无菌包装拥有绝对市场支配地位的利乐案件有了结果。11月16日,工商总局对外公布处罚决定书,对利乐集团有关企业滥用市场支配地位案件依法作出行政处罚,处罚款近6.7亿元。

盐业供电领域案件“破零”

8月19日,江苏省工商局对海安县供电公司滥用市场支配地位,向用电商户征收预付款累计1.99亿元的行为进行了调查,并勒令整改。虽然此案最后的执法结果既没有罚款也无没收违法所得,仅仅是勒令供电公司改正错误。但该案是供电公用企业行业在反垄断法生效八年多来,第一个公开披露受到反垄断执法调查案例,意义重大不言而喻。

对此,北京大学法学院教授盛杰民指出,供水、供气、供电等公用企业,因其独特的市场经济地位以及所提供产品的不可替代性,形成了市场支配地位,容易产生市场垄断行为。我国以往对于上述公用企业滥用支配地位限制竞争的行为,常常以民事诉讼、司法判决的方式来解决,而缺乏行政执法救济手段。该案是我国公开披露的第一例运用反垄断执法调查手段、对于供电企业滥用市场支配地位进行纠正的案例。

2016年,内蒙古工商行政管理局将反垄断执法矛头指向盐业专营企业,对赤峰市盐业公司滥用市场支配地位,在临近省份地区销售低价盐打击其他竞争对手。对此,工商行政管理局做出了没收违法所得及罚款共计近三百万元的处罚决定。该案也是我国盐业专营领域首次受到反垄断处罚的第一案。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、国家工商总局市场监管专家委员会委员、上海交通大学法学院教授王先林分析,该案是盐业领域反垄断行政处罚的首例案件,盐业领域较为特殊,实行专营专卖,行政管理特色更为明显。目前我国主要在两个领域实行专营或专卖制度,包括烟草和食盐。但是,专营行业并非《反垄断法》适用的法外之地,而是反垄断执法部门重点监管的对象。该案的查处也警示专营领域企业更应该重视反垄断合规审查,应建立起反垄断专项咨询顾问制度。

行政垄断地方案例增加

一直备受各方关注的行政垄断执法,2016年的表现较去年稍显逊色。在沉寂了近一年后,国家发改委在年末之时,一口气公布了上海、深圳、北京以及配电设施建设市场等四个行政垄断案例。此外陕西省近日也公布了陕西省物价局依法查处榆林市环境保护局行政垄断案,这使得我国行政垄断案例在地方各省零突破的数目增加到12个。

国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学教授黄勇认为,相比而言,行政垄断比市场垄断的潜在危害性更大,对市场经济的破坏性也更大,更需要防范和打击。行政垄断破坏了市场竞争规则,导致行业发展停滞不前、市场创新乏力。对不合理不合法的行政垄断行为坚决说不,将迫使各地政府部门收敛权力,不再随意插手干预市场,而是转变身份,做市场秩序的监管者和裁判,让市场竞争走向正常化。

期待公平审查制度落地

2016年反垄断执法方面最大的遗憾,是具有里程碑意义的公平竞争审查意见出台后,却始终没有相关案例产生。

代理过我国首例行政垄断诉讼案件的魏士廪律师直言,2016年行政垄断案件没有显示出2015年的执法锐气,执法机构主要精力基本上转向了公平竞争审查制度的建设和在各省的制度落实上。然而公平竞争审查制度要建立,要很好地落实,但仅靠会议、宣传不能解决问题。目前的公平竞争审查制度缺少法律所应具有的最基本的生命力“路径”即来自“外部的力量”,也缺乏真正的责任条款。缺少外部的制衡性监督,任何仅有内部监督和审查的设计都最终可能会沦落为“花瓶”或某种“工具”。真正的执法案例是最好的普法宣传,公平竞争审查制度真正的生命力体现还是要体现在具体的案件上。

为此,魏士廪在12月22日,就近日出台的《北京市于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》,向北京市交通委提出政府信息公开申请,公开上述意见是否经过公平竞争审查程序,以及公开审查结果。