以制度建设为依托推进全面从严治党

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党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，不仅进一步完善了全面从严治党的党内法规制度，还系统阐明了加强制度治党的重要意义和实现途径。制度治党，顾名思义，就是中国共产党作为执政党依据一系列科学合理、有机统一的制度规范来实现管党治党的目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视以制度建设推进全面从严治党。在不同场合，习近平同志对制度治党提出了一系列重要思想，作出了一系列重要论述。例如：坚持思想建党和制度治党紧密结合，同向发力、同时发力；把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务，加快构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，扎紧制度的笼子；把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。这些重要论述丰富和发展了马克思主义党的建设理论，对于加强以全面从严治党为目标的制度建设具有重要指导意义。在实践层面，党内法规和党内规范性文件的制定、执行都取得了令人瞩目的成绩，为制度治党奠定了坚实基础。

继续完善党内法规制度体系

没有规矩，不成方圆。建设好、管理好一个有440多万个党组织、8800多万名党员的执政党，离开法规制度是不可能的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后对党内法规制度体系建设、依规治党作出全面部署。党的十八届三中全会提出，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。党的十八届四中全会把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容，对加强党内法规制度建设作出重要部署。党的十八届五中全会提出，“必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”，把依规治党和依法治国相并列，把依规治党的地位和作用提到了前所未有的高度。

按照2013年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。其中，党章是最根本的党内法规，其他一切党内法规都必须以党章为依据，不得与党章相抵触。这一规定表明，党内法规只能由党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定，党的省级以下组织无权制定；党内法规在党内具有普遍和反复适用的特性，凡不具有普遍性和反复适用性的党内文件，不能称作党内法规；党内法规以党的纪律作保障，对党组织的工作、活动和党员行为具有强制性和约束力；党内法规必须以党章为根本遵循。这些对党内法规概念的界定、对党内法规效力层次的确定，集中体现了我们党60多年来的执政经验，反映了党内法规建设体系化和制度化的要求。

新中国成立后特别是改革开放以来，适应不同历史时期党的建设需要，我们党科学谋划、统筹布局，制定颁布了一系列党内法规，初步形成了以党章为核心的党内法规制度体系，党内生活的主要方面基本实现了有规可依。现有的党内法规内容广泛，涉及党章及相关法规、党的领导和党的工作方面法规、思想建设方面法规、组织建设方面法规、作风建设方面法规、反腐倡廉建设方面法规、民主集中制建设方面法规、机关工作方面法规等，初步形成了指导思想明确、规范效力清晰、结构相对完整、门类比较齐全的党内法规制度体系。但从全面从严治党的角度看，现有的党内法规还存在一些需要进一步完善的地方。一是体系结构尚未完备，存在一些领域制度相对健全、另外一些领域制度还不充分的状况。例如，组织建设、反腐倡廉建设方面已初步形成比较完备的法规制度体系，而党的领导和党的工作、思想、作风等方面法规建设相对滞后，体系尚未成型，特别是如何加强党的基层组织建设以及如何发挥党的基层组织在保持党同人民群众密切联系中的作用等方面的党内法规或者规范性文件还寥寥无几。二是尚未覆盖管党治党的所有方面，党内法规的调整范围有待进一步完善。例如，党领导人大、政府、政法、群团等方面工作和党的宣传、组织工作，还缺乏基础和主干法规；一些综合性、效力位阶高的党内法规出台后，配套法规制度还没有及时建立；一些实践中急需的党内法规，如党员群众反映强烈的对一把手监督、决策失误防范、党务公开等方面的法规尚未制定出台。三是党内法规与党内规范性文件的统一性还有待建立科学合理的监督制度加以保障，党内法规适用实际生活的法规解释体系还有待进一步建立，党内法规的制度化水平还有待进一步提高。

新形势下，应继续推进党内法规制度建设，确保按照党的十八届四中全会、六中全会的要求，如期实现党内法规制度建设的目标任务，充分发挥党内法规在制度治党中的支柱作用和基础性保障功能。为此，应突出工作重点，坚持目标导向和问题导向相统一，抓紧建立和完善主干性、支撑性党内法规制度，健全相关配套法规制度，统筹推进立改废释工作，加快形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

统筹推进依法治国与制度治党

在我国，党的主张与国家法律是辩证统一的。宪法和法律是党领导人民制定的，是党的意志、人民意志的体现。体现党的主张的党内法规和党的政策必然同时体现人民的意志和利益，符合宪法和有关法律精神。在中国特色社会主义制度下，党规与国法既有区别，又有联系；既各自发挥作用，又相互协调衔接，二者相辅相成、相得益彰。我们党要履行好执政兴国的历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争、实现党和国家长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。

因而，在不断加强党内法规制度建设的同时，还应进一步发挥宪法和法律在依宪执政、依法执政中的重要作用。实行制度治党，必须依靠宪法和法律所确立的人民代表大会制度和其他基本政治制度。依法治国、厉行法治，就是要以法律为准绳去衡量、规范、引导社会生活。党必须在宪法和法律范围内活动，各级党组织和全体党员既要严格遵守以党章为根本的党内法规制度，又要尊重与维护宪法和法律权威。牢固树立制度治党、依法治国理念，推动党内法规与国家宪法和法律有机统一、协调配合，切实做到坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。统筹推进依法治国与制度治党，保证全面从严治党落地生根、见到实效，实现管党治党、提升执政能力的目标。

对于我们党这个整体来说，制度是使党的组织得以正常、有效运行的根本支撑；对于党员个体来说，制度是使党员、干部的积极因素得到充分调动、消极因素得到有力抑制不可或缺的强制性力量。党的十八大以来全面从严治党的实践及其成效表明，净化优化党内政治生态，制度是根本保障。要牢牢把握党内法规制度建设的正确方向，以党章为根本依据，切实体现党的意志主张，体现全面从严治党要求，强化“四个意识”，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能。

抓住领导干部这个“关键少数”

全面从严治党必须抓住领导干部这个“关键少数”，推进制度治党关键也在领导干部。党要管党、从严治党，首先要管好治好领导干部；制度治党、依规治党，也要求领导干部带头遵守党章党规、做遵纪守法的模范。党的十八届六中全会指出，“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”，并对党员领导干部尤其是一把手的思想和行为进一步作出规定。只有深入领会这一精神实质、贯彻落实这些制度规定，才能有效遏制少数领导干部尤其是一把手恃权腐败现象，净化优化党内政治生态。

党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。习近平同志指出，任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权。俗话说，上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来。加强和规范党内政治生活，推进制度治党、依规治党，要把各级领导机关和领导干部作为重点。特别是高级干部必须以身作则，坚持率先垂范、以上率下，为全党作出示范。

制度的生命力在于执行，执行制度没有例外、没有禁区。狠抓党内法规制度落实，领导干部在作出表率的同时，还要盯着抓、反复抓，加强监督检查和追责问责，注重以良好的党内政治文化提升法规制度的执行力影响力；强化政治责任和领导责任，把党内法规制度建设融入到党的建设工作中，统一安排部署，推动党的各项工作走上制度化轨道。

（作者莫纪宏 中国社会科学院法学研究所马克思主义法学研究中心副主任、研究员）