【荐读】周游漫笔9-为国会与国家服务
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来源：中国审计报
编者按
作者：周维培，曾任审计署国际合作司司长、办公厅主任。2007年至2014年，在担任国际合作司司长期间，他亲历了审计署担任亚洲审计组织理事会主席，参与联合国审计委员会竞选及6年任期，举办世界审计组织第21届大会并担任理事会主席的全过程，见证了中国审计国际地位的提高，“周游漫笔”系列文章是他对这期间经历与思考的记录。我们将持续连载，敬请关注。
为国会与国家服务
摘要
中国审计署曾经提出著名的“二十字方针”，作为自己的指导思想。头两句是“依法审计，服务大局”。什么是大局，就是国家治理的需要，保护人民利益的需要，维护经济安全的需要。美国审计署在其发展历程中，也有着一以贯之的大局意识，这在它的战略规划和绩效报告的标题“为国会与国家服务”中揭示得非常清楚。
2013年，中国审计署外事部门开展了一项“国家审计与国家治理”为主题的问卷调查，调查对象是一些有代表性的外国最高审计机关，后来这个包含了33问的反馈意见整理之后，以《十国审计长谈国家审计》为题出版，在业界反响甚好。记得在处理美国审计署（GAO）的答卷时，外事部门的主译对“GAO commonly known as the audit and investigative arm of the Congress or the ‘congressional watchdog’”的译法犯了难。前面没问题——“GAO通常被视作国会的审计和调查助手”，“或者是”后面的怎么办？直译是“国会的看门狗”；意译是“国会的监督机构”。美国同行在答卷里特地打了引号，应该是强调“看门狗”的意思。但是外事部门领导最后还是圈定了意译。虽然最终由于篇幅所限，此段有所删节，删去了这一争议提法，但仍然让审计机关的老同志回忆起一段故事。
“顽强的财政看门狗”
1998年，刚刚担任审计长不久的李金华，在接受央视的部长访谈时说：“审计，简单地讲，就是国家财产的看门狗。”虽然后来李审计长在公开场合专门解释这句话源自前德国审计长扎维尔伯格，但还是引起一些人的不高兴：不是只有地主老财家里才有狗腿子吗？光荣的审计干部咋就成了看门狗了呢？其实，这里面还隐含着关于审计体制、审计在国家治理框架中的地位与作用的不同观点。难怪外事部门领导采取了绕开矛盾的办法，再说采取意译也没错。
虽然这段表述在最终成文中删去了，但我们依然可以看出，美国审计同行对“看门狗”一词情有独钟，当然这与“狗”在西方文化中的正面形象有关，但是作为一种比喻，的确给人一种生猛凶悍、奋不顾身的感觉。比如，2001年GAO在庆祝成立80周年的时候，驻署历史学家哈里▪海文斯写了一本传记《GAO：为了良好政府而奋斗——从1921年出发》，对7届审计长的贡献都用专章予以揄扬。描写首任审计长的标题是，“约翰▪马克尔：一只顽强的财政看门狗（1921-1936）”。我们知道，这个15年正是GAO历史上令人心酸的“凭证审核时代”，政府出纳人员把所有的行政官员和报销人员的支付凭证，都要送到审计署去审核。最多的时候有15000多名核数员在干这个繁琐耗时、得罪人的活。关注政府开支的合法性和适当性，是这个时期GAO的职责，称审计长是财政看门狗，形象而准确。
中国审计署曾经提出著名的“二十字方针”，作为自己的指导思想。头两句是“依法审计，服务大局”。什么是大局，就是国家治理的需要，保护人民利益的需要，维护经济安全的需要。GAO在其发展历程中，也有着一以贯之的大局意识，这在它的战略规划的标题“为国会与国家服务”中揭示得非常清楚。
宏观着眼，微观发力
GAO制定战略规划是进入21世纪之初的事。在这之前，它和其他美国政府机构、立法机构一样，是没有这类战略发展性文件的。
上世纪90年代，克林顿政府成立了以副总统为首的“国家绩效评估委员会”，推动国会颁布了《1993年政府绩效与成果法案》，要求每个政府机构必须向总统预算管理办公室和国会报送三份材料：一是五年为期的战略规划；二是每年的绩效计划；三是年度绩效与问责报告。
GAO的职责是监督法案的执行情况并定期向国会报告。也许是考虑其工作的特殊性，法案把GAO和中央情报局等5家机构一起列为豁免部门，无需提交上述材料。然而GAO以身作则，敢于担当，主动请缨，不搞特殊化，按照期限要求，它于1999年公布了对联邦20个机构绩效情况的审计报告；2000年发布了GAO自身的单项“绩效报告”。2001年发布了综合“绩效与责任报告”，与此同时，它还在2000年公布了第一部五年战略规划（以下简称《规划》）。
GAO《规划》的最初版本只提出“为国会服务”的目标，到了2010年以后的更新版，才增加了“国家”字样。这与GAO的战略视野不断扩大，宏观意识不断加强，胸襟气魄不断开阔，自我期许不断提升有着密切关系。
综合地说，GAO的规划有这样几个特点。第一，《规划》与GAO每年的绩效计划、绩效与问责（总结）报告是配套勾连的。《规划》奠定了每年绩效目标的基础，绩效计划是对《规划》的年度分解，（总结）报告是《规划》的阶段完成情况。避免了《规划》好高骛远，与年度计划两张皮，互不干涉，只能束之高阁，无法落地的问题。第二，《规划》严格按照法律要求，每三年更新修订一次。换句话说，GAO的《规划》不是五年或三年重打锣新开张，推倒重来一次，这与机构首脑的更迭毫无关系。比如多达罗2008年成为代理审计长，主持修订了审计署2010至2015年的战略规划，在总体框架和四大战略目标上并无变化，只是做了一些局部微调，从而保持了规划的连续性和年度工作的有效衔接。第三，《规划》紧紧扣住国家治理这个主线，努力寻找和跟踪国会工作重点和国家发展目标，不断调整国家审计的发展方向。阅读GAO不同时期的《规划》，你会感到美国人也讲政治，讲大局，讲宏观性；美国政府审计力求把一个机构的荣辱兴衰与国家利益和人民福祉联系在一起，因而具有鲜明的时代感和厚重的历史意识。第四，《规划》在框架结构和主体内容上，重点突出，简约务实，既高瞻远瞩，又脚踏实地，具有操作性。
让我们以最新版的2014-2019年《规划》为例，略作说明。《规划》首先宣示使命：GAO支持国会履行宪法责任，帮助联邦政府改进绩效，确保问责,以维护美国人民的利益。然后是引言，包括审计长信函、GAO简介、“影响美国本土和它在世界上位置的趋势”。然后是规划主体内容，分为四个层级。第一层级是四大战略目标。包括：1.应对美国人民的福祉和财务安全所面临的当前挑战和新兴挑战；2.回应不断变化的安全威胁与全球相互依存性的挑战；3.帮助联邦政府实现转变，应对国家所面临的挑战；4.向国会提供高质量、及时的服务，成长为实务型联邦机构的佼佼者，实现审计署的价值最大化。这四大战略目标承接历史传统而来，每次更新略有变化。第二层级是悬置每一战略目标之下的具体目标。总共有20项。比如在战略目标1之下有9个具体目标：“1.1：为适应老龄化和多元化人口所造成的健康需要而进行的融资和项目服务”“1.2：倡导终生学习，提升美国竞争力”“1.3：关于工人、家庭、儿童的福利与保护”等等。第三层级是细化于具体目标之下的绩效目标，总共96个。第四层级是在每个绩效目标之下的关键工作。这样剥笋式的分层排列组合，一直细化到具体的审计项目，真可谓既接天线，又接地气；既宏观着眼，又微观发力。
我们说GAO的《规划》胸怀国家，放眼世界，还真不是溢美之词。在引言中所列举的影响美国本土和它在世界上位置的7大趋势，其中第一条是“美国国家安全利益面临威胁”，具体内容是图文并茂的7个方面：1.中东、非洲和南亚持续的地区和政治动荡；2.大规模杀伤武器、生化武器的持续扩散；3.不断发展的网络威胁；4.亚洲变化的经济和政治形势；5.与气候相关的风险的升级；6.国家安全机构日益增长的财政压力；7.对国家和美国审计署的启示。
看看这些内容何其高大上！你能想像它们与那些枯坐在能源部的电脑前、奔走于国防部的审计现场、正在检查气象卫星数据的GAO审计员、分析师、经济学家之间有着必然的直接联系吗？从GAO的审计报告来看，联系显然是非常紧密的。我们信手拈来2011年9月发布的“国土安全部：‘911’事件10年来国土安全保障任重道远”、2014年1月发布“国防管理：国防部会议费审计”、2015年8月发布的“东南亚：美、中与东南亚经济合作趋势”，仅仅标题，即可略见一斑。
前后衔接，量化总结
GAO的绩效与责任报告（以下简称《报告》），既与战略规划前后衔接，又是每年绩效计划的量化总结。另外，它还与每年的预算分配和业务团队工作量之间形成联系。试看2015财年的《报告》，前言之外共分四个部分。一、三、四分别是“管理层的讨论与分析”“财务信息”“检察长意见”；第二部分“绩效信息”最为关键，它按照四大战略目标，列出绩效考核情况。
GAO非常重视战略规划的研究和编制工作，在它14个业务司局中就有一个专门的“战略事务局”（Strategic Issues）。另外，在直属审计长领导的4个管理团队中也有一个“战略规划与外联部”。当然，这个部主要承担GAO领导的世界审计组织“战略规划特别工作组”的事务。
从2004年世审组织发布第一部战略规划，到2016年更新的第三部规划，一直由美国审计署牵头。这不仅是一种智力和才能的贡献，也同样是软实力和影响力的体现。值得骄傲的是，刚刚出炉的第三部规划，中国审计署应邀和美国审计署一起，成为主要参与者之一。该规划文本很充分地展示了《北京宣言》的理念和精神。
下期预告：
《路标与视角》
