高线公园与适应性再利用中的公平 - 彭博社

行人聚集在纽约高线公园的观景区。卢卡斯·杰克逊/路透社当罗伯特·哈蒙德首次构思将曼哈顿西侧一条废弃的高架铁路改造成高设计的“线性公园”时，他认为每年可能会吸引30万游客。他和联合创始人约书亚·大卫并没有真正考虑高线公园对周边社区的影响，除了增加一点额外的呼吸空间。

“这是在911事件之后不久，”哈蒙德在近二十年后坐在他位于现在著名木栈道上方的玻璃办公室里说。在一个二月的下午，行人们欣赏着被冬天笼罩的哈德逊河和公园绿地的景色。“人们担心建筑物会倒塌，股市是否会离开这个城市，”他说。“纽约的未来并不确定。”

彭博社城市实验室芝加哥因赤字超过10亿美元暂停招聘直至2025年美国人如何投票导致住房危机加州大学伯克利分校为转学生提供专门建造的校园住所熊队首席警告芝加哥在没有新NFL体育场的情况下面临风险在2016年，开放七年后，近800万游客涌向高线公园——这比纽约市的任何其他目的地都要多。随着这些游客而来的财富是公园的创始人从未预料到的：在其钢梁周围绽放的光鲜公寓、餐馆和博物馆之间，高线公园将在未来20年内为城市创造约10亿美元的税收收入。

“与其问设计应该是什么样子，我希望我们问的是，‘我们能为您做些什么？’人们面临的问题比设计更大。”根据这些标准，高线公园是一个巨大的成功。但根据一个关键指标，它并非如此。当地人并不是过度使用公园的人，亦不是所有当地人都从其经济红利中受益。高线公园两端是两个大型公共住房项目；其邻里切尔西近三分之一的居民是有色人种。然而，任何曾在高线公园的本土植物和冷萃咖啡摊之间漫步的人都知道，正如最近纽约市立大学的一项研究发现的那样，它的客流量是“压倒性地白人。”而且大多数游客是游客，而不是当地人。

“我们来自社区。我们想为邻里做点事情，”哈蒙德说，他现在是高线公园朋友协会的执行董事，该非营利组织负责资助、维护、规划和建设这个空间（纽约市拥有它，公园部门帮助管理它）。“最终，我们失败了。”

现在他正在纠正方向。哈蒙德努力吸引更多多样化的公园游客来到高线公园狭窄的小径，以及美国的新公共空间。在与邻居互动方式的改变之上，哈蒙德成立了高线网络，这是一个设计师和规划者的联盟，正在建设“适应性再利用”公园，类似于高线公园的模式。来自美国和加拿大17个不同阶段项目的领导者——想想亚特兰大的 铁路改道贝尔特线、 达拉斯的高速公路顶公园，以及 51英里洛杉矶河改造——在过去一年中一直在会面，分享如何将废弃基础设施转变为繁忙公共设施的见解。

许多谈话集中在具体的主题上，比如资本融资和市场策略，与会者表示。但在每次会议上（自六月以来已经举行了四次，地点在纽约、华盛顿特区、多伦多和休斯顿），哈蒙德和其他人提出了公平的问题——“有点像特洛伊木马，”他说——并对此进行了深入探讨，以找出保持公共公园包容性的策略。

这比应该更困难，风险远高于访客统计数据。项目领导者的网络正在进行一场长期被忽视的对话，讨论如何改善被忽视的社区，而不推开他们打算服务的那些人。

上升中：高线下的楼梯入口。香农·斯塔普尔顿/路透社### “适应性再利用”的丑陋一面

随着美国市中心重新聚集和密集，绿地变得越来越稀缺。城市核心周围几乎没有可以转变为公园的空地；通常，变得可用的土地保留着工业过去的痕迹。这就是为什么这么多“适应性再利用”项目——其流畅的美学往往突出而非掩盖旧高速公路/洪水通道/铁路——正在建设中。

与此同时，市政府在预算中几乎没有空间，甚至没有想象力，来单独重新开发这些土地。主要由私人资助者来资助这些项目——而且大多数是私人个人构思出来的。从投资者的角度来看，高线的惊人成功使这些项目成为毫无疑问的投资：绿地吸引新企业和住宅。可以赚取大量的再开发资金。因此，他们与渴望更高税基的市政府合作来实现这一目标。

但是这些过时的基础设施通常有居民生活在附近，而这些居民往往是缺乏公园的低收入有色人种社区，被遗忘在那条混凝土或钢铁的阴影中。这对于参与高线网络的17个项目中的许多项目都是如此。规划者和设计师——通常是白人——可能会试图与居民进行对话；但他们往往失败。

在高线的规划阶段，哈蒙德和大卫在当地社区机构内设立了办公室，以便让公共住房租户能够接触到他们，并征求他们对设计的意见。但他们在“意见会议”上提出的问题基本上是二元的：蓝色油漆，还是绿色油漆？左边的楼梯还是右边的楼梯？他们很少触及真正重要的核心问题。

“与其问设计应该是什么样子，我希望我们问的是，‘我们能为你做些什么？’”哈蒙德说。“因为人们面临的问题比设计更大。”

他的组织最终在2011年与公共住房租户启动了一系列“倾听会议”。哈蒙德说，人们真正需要的是工作和更负担得起的生活成本。居民们还表示，他们远离高线的主要原因有三个：他们觉得高线不是为他们建造的；他们没有看到和他们相似的人在使用它；他们不喜欢公园的覆盖物重的活动安排。

这些发现导致了几个新举措。2012年，FHL启动了一系列 有偿职业培训项目，旨在帮助当地青少年，专注于环境保护、艺术活动和教育年轻孩子。该组织还开始与埃利奥特-切尔西和富尔顿公寓这两个公共住房项目合作，制定他们的活动安排。这就是“¡ARRIBA！”，一个夏季拉丁舞派对系列的起源——一位居民想出了这个主意，并且它受到了热烈欢迎。高线之友也开始在公共住房校园内举办偶尔的活动，避免了游客的蜂拥而至。

在这一切之上：2014年在高线上的行人。约翰·舒尔茨/路透社但高线在开放之前还有很多事情可以做，而现在却无法弥补。它的设计者可能应该更加关注一些吸引公众空间的基本原则，特别是那些吸引低收入和少数族裔公园使用者的原则。“一个地方越开放和可见，过渡到那里就越容易，”昆士学院城市研究教授亚历山大·赖希尔说，他研究过 高线的社会混合模式。高线的高架结构自然阻碍了街道层面的进入；在其21个街区的跨度上有10个楼梯入口，旨在提供频繁的通行。但赖希尔认为这个数量不足，并且在某些地方，入口可能很难被发现。

“我们不断挑战自己的问题是：这个项目到底是为谁而做的？”这里也没有开放玩耍的区域，还有一份 长长的规定清单：禁止“投掷物体”（包括，比如说，球），禁止滑轮鞋、自行车或滑板。可以理解的是，公园需要在其狭窄的空间内禁止这些活动，但 研究表明 这些常见的娱乐活动特别吸引有色人种到公园。“一个高架公园空间能做多少？”富尔顿公寓租户协会主任米格尔·阿塞维多说。他表示，考虑到高线近年来对他的社区的关注，他并不责怪高线。尽管如此，“我们的居民并不觉得这是一个对他们开放的公园。”

或许更为关键的是，高线公园的支持者们从一开始就应该更加努力地倡导可负担住房。哈蒙德喜欢说，他的公园在切尔西的爆炸性改造中得到了过多的赞誉和指责——城市的分区法规在2000年代中期已经开始改变，以支持重建。但事实是，高线公园已成为“新”纽约的象征，一个深刻不平等的城市。奢华的高层建筑和时尚的服装店取代了切尔西的老杂货店和肉铺；邻里收入差距是全市最极端的之一。人们无法负担附近的购物，而承担市场租金的前景更是可笑。尽管公共住房的费用对公共住房租户没有增加，但搬迁焦虑却在高涨。

“最可怕的事情就是身处这样的地区——尤其是在我们今天拥有的这种总统下，”阿塞维多说。他可以看到切尔西的公共住房被瞄准重建。“随着 纽约市住房管理局也面临巨额赤字，这非常严重。”

阿塞维多希望高线公园的支持者们能更强烈地推动城市保留高线公园为可负担住房和公共服务创造的更多土地价值；尽管 2005年批准的分区修正案确实鼓励了一些低收入和中等收入单位的建设，但远远不够。哈蒙德同意。“通过分区变更，政府本可以采取更多行动，”他说。（他也希望自己能让城市利用更多税收来资助他自己的组织。）

但事实就是这样：事后看来，这可能是显而易见的，但很少有人能预见到高线公园对游客和开发商的强大吸引力。然而，对于那些以其为模型的新项目来说，规划时考虑到伴随经济成功而来的社会问题还不算太晚。因此，高线网络应运而生。“我想确保其他人不会犯我们所犯的错误，并学习如何应对这些问题，”哈蒙德说。“我们当然没有所有的答案。”

公平再开发工具包

高线网络中的其他项目对公平问题给予了远超口头承诺的关注。华盛顿特区的11街桥公园在这个话题上是全国的领导者。那个$4500万美元的项目正在将一座跨越阿纳科斯蒂亚河的旧高速公路桥改造成公园，触及该区最贫困的地区之一。那里房价肯定会大幅上涨，居民被迫迁移的风险是真实存在的。因此，项目领导者提前采取了行动。

“我们不断在挑战自己——与员工和公众一起——的问题是，这到底是为谁而做？”项目主任斯科特·克拉特兹说。“对我们来说，在我们甚至接触任何建筑师或工程师之前，我们进行了200次会议，询问：‘这真的是你们想要的吗？’走出去获得许可，然后让社区塑造每一个方面，这一点至关重要。”

并不是每个人都会同意公园对长期居民来说会是个好处。但最重要的考验将是该项目能否成功提前减轻流离失所——到目前为止，组织者们正在付诸行动。2015年，Kratz和他的团队发布了一套公平发展目标，由一个地方利益相关者工作组生成。它们包括建筑和运营的社区招聘目标，帮助附近企业服务公园的策略，以及购买闲置物业以用于未来住房项目的土地信托计划。桥公园的组织者们迄今已筹集了$150万美元来实施这些目标，包括土地信托，他们正在与一家非营利住房开发商合作建立。 $5000万美元的投资将进一步巩固其公平工作。

Kratz指出亚特兰大的BeltLine是另一个在保持可负担住房和公平方面处于优先位置的领导者。这个28亿美元的项目将把22英里的生锈货运铁路改造成一条连接45个社区的步道、公园和便利交通的开发带。特别的债券措施已经创造了数千万美元来激励可负担住房开发，而且已经建成了几百个低于市场价的单位。

绿地开发：两位女性在高线公园的一片草地上聊天。朱莉·雅各布森/AP照片但这是一个庞大的项目，每个区域面临独特的挑战。最初构思并提出贝尔特线概念的城市规划师瑞安·格拉维尔在2016年9月因对未能兑现的可负担性承诺表示担忧而辞去了项目指导委员会的职务。例如，额外提议的债券所产生的资金与需求相比，只能算是“杯水车薪，”格拉维尔在他的辞职信中写道，信中还签名了另一位也辞职的董事会成员。格拉维尔认为，他在外部关注新的重点——倡导公平发展，会做得更好。

“如果你关心你所工作的地方，那么你就必须谈论这个，”他说。“因为在一个不断增长的经济中，如果你正在建设一条绿道或一个交通站，或者改善一所学校，这将推高土地价值。”

答案不是不去建设公园和其他改善，格拉维尔说，也不是让被忽视的地方停滞不前。问题本质上是财务上的，有解决办法，无论是传统的税收抵免（在特朗普执政下已经受到影响）、对租户的补贴、包容性分区、土地价值捕获，还是在分区法规中为附属住宅单元或微型住宅等舒适住宿清理路径。

并不是每个工具都适合每个城市。但工具确实存在。“这主要是找到意愿，”Gravel说。“这来自于领导力。但公众也需要说这很重要，并且需要要求我们做得更好。”

尽管他不再正式参与BeltLine的开发，Gravel仍然参加High Line Network的会议。他很高兴听到其他城市公开讨论公平问题：价值13亿美元的洛杉矶河复兴项目在Frog Town感受到来自 住房倡导者的压力； 纽约市的Lowline——世界上第一个地下公园——正在努力让长期居住在下东区的人参与其设计。Hammond自豪地报告High Line的访客构成发生了稳定的变化：在2015年， 来自纽约市的公园用户中有44%是有色人种，比2010年增加了20个百分点。然而，游客仍然主导着这个空间。

High Line Network应该帮助确保其众多雄心勃勃的项目对其公平承诺负责，这是一件好事。在这个城市建设的时代，几乎任何新的开发都会引发对绅士化和搬迁的担忧，但当涉及将被遗忘的社区的某些角落转变为美丽的公园时，这些焦虑可能尤其痛苦——毕竟，公共空间应该是为每个人服务的。

然而，面临着巨大的挑战，其中最重要的一点是，这个网络中项目的领导者们大多数都是白人。也许这是被忽视的拼图中最重要的一部分：一个多样化的声音应该从一开始就参与设计。

根据阿塞维多的说法，反对者也是如此。

“我代表那些在这里生活了40年的人，而这就是他们所拥有的一切，”他说。“我会竭尽全力保护他们。但像我这样的人，我们需要确保下一代知道：如果你不参与斗争，你可能在未来就不会住在这里。”

*此帖子已更新，以澄清高线的入口数量。