中国的环保战略是“一个拍脑门的决策”吗？_风闻

今年进入供暖季以来，随着京津冀乃至整个华北地区空气质量较往年同期状况的超预期大幅改善，中国“舆论场”上那种“中国雾霾无可救药”“中国发展的不治绝症”之类的“狂欢”迅速销声匿迹，但几乎与此同时，随着“气荒”状况的出现，批评中国大力治霾是“一个拍脑门的决策”、指责京津冀煤改气工程根本未曾考虑“气源”问题就仓促上马，这一类愤喷又接力登场甚嚣尘上。

那么被“舆论”口水所枉顾的事实真相究竟如何呢？

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真正长期关注国内政经新闻的人都很清楚，中国的大气污染治理国家战略的形成，绝不是一年两年的事情，即使是从升级到国家重大战略高度的时间点开始算，到现在也已超过五年时间了。

在此仅列举几个重大的相关法律政令的时间进程，读者自一目了然：

……

2012年10月29日

《关于印发《重点区域大气污染防治“十二五”规划》的通知》

发文单位：环境保护部、发展改革委、财政部 

抄送：国务院办公厅，内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、广西壮族自治区、海南省、贵州省、云南省、西藏自治区、青海省人民政府，各省（区、市）环境保护厅（局）、发展改革委、财政厅，解放军环境保护局，各计划单列市、副省级城市环境保护局，中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国国电集团公司、中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国电力投资集团公司。

……

2013年9月10日

《国务院关于印发《大气污染防治行动计划》的通知》

发文单位：国务院

（注：就是著名的“大气十条”）

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2013年9月17日

《关于印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》的通知》

发文单位：环境保护部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、能源局

抄送：国务院办公厅。

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2014年7月18日

《关于印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）实施细则》的通知》

发文单位：环境保护部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、能源局 

抄送：国务院办公厅，各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）、发展改革委、工业和信息化主管部门、财政厅（局）、住房和城乡建设厅，各环境保护督查中心。

……

2015年08月29日

《中华人民共和国大气污染防治法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于2015年8月29日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》公布，自2016年1月1日起施行。

签发：中华人民共和国主席

……

2017年2月17日

《关于印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》的通知》

发文单位：环境保护部、发展改革委、财政部、能源局、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府、山西省人民政府、山东省人民政府、河南省人民政府

……

……

印发于2017年2月17日的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》直接规划了将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划首批实施范围，而其相关《通知》及《附件》文件中则多次强调了“加大气源”问题：

【……

一、制定方案细化措施。……中石油、中石化、中海油、国家电网公司要与各省（市）人民政府对接，统筹以气代煤、以电代煤工程的规划和实施工作，制定工作方案，加大气源、电源保障力度。

……

附件

京津冀及周边地区2017年

大气污染防治工作方案

……

三、保障措施

……

（三）加大气源、电源保障力度。加大天然气保供力度，中石油于10月底前确保完成陕京四线建设，中石油、中石化、中海油等确保给予区域内城市提供持续稳定气源保障。相关地方各级政府应积极主动开拓气源，支持管道气、液化天然气（LNG）、压缩天然气（CNG）等多种方式、多种主体供应。完善应急调峰设施建设，中石油、中石化、中海油等加快推进地下储气库、沿海LNG应急调峰站等设施建设，城市燃气必须具备一定的储气能力。

……】

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中央下决心在京津冀地区全面控煤乃至禁煤，大致是在2015年年中。那么当时我国天然气的供需形势如何呢？从其后媒体的诸多报道分析介绍中，我们可端其详：

【从２０００到２０１３年，中国天然气消费年均增速高达１６．１％。自２０１４年之后，天然气消费增速明显下滑，当年降至８．６％。２０１５年，中国天然气消费更是跌至十年低谷。国家发展改革委的数据显示，２０１５年，中国天然气消费量１９３２亿立方米，同比增长５．７％。其中，前三季度天然气消费同比增速一度降至２.５％。】（新华社2016年03月06日）

【从2000到2013年，中国天然气消费年均增速高达16.1%。在需求急速扩张的刺激下，各地天然气投资大幅增长，产能相应提高。同样是在这十年，天然气产量年均增长13%。

然而这种情况在近两年里发生了变化。2014年，天然气消费增速大幅降至8.6%，而2015年这个数字仅为3.7%（注：该数字为当年的预估值）。】（每日经济新闻2016-02-10）

【以2004年底西气东输一线工程全线商业运营为标志，中国天然气产业进入快速发展阶段。十年来，中国天然气供需一直处于紧平衡状态，中国政府工作重心一直放在设法增加天然气供应，保障供气安全。

这十年时间里，每到冬季用气高峰期，天然气供应都需要优先保证民用，工业用气都会受到压减。

这样的局面已经发生逆转。“十二五”后期，天然气消费在前几年两位数的增长后，增速大幅下滑。天然气已经呈现供应过剩的风险。

2000年－2013年，我国天然气消费量从245亿立方米增至1680亿立方米，年均增速高达16.0％；2014年天然气消费增速急剧下跌至8.7％，2015年更跌至5.7％。

天然气需求增速放缓与宏观经济疲软、用气行业不景气、用气成本上升多方因素相关；但在另一面，天然气供应能力却仍然在加速增长。

2014年4月，国务院办公厅转发的《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》， 提出了“2020年天然气供应能力达到4000亿立方米，力争达到4200亿立方米”的目标。

2015年中国天然气消费量1932亿立方米。以此为基础，未来五年每年天然气新增消费量要达到约400亿立方米，才能实现供需平衡。历史峰值发生在2011年，新增天然气消费量也未超过230亿立方米。】（《财经》杂志2016年12月13日）

从这些数据和分析中，我们可以看到，2014年至2015年当时，我国天然气市场出现了显著的“供过于需”的发展趋势。

事实上，从2004年以来的约十年时间里，中央对于“减煤转气”战略的态度不仅不是“拍脑门”，相反表现出“犹豫不决”的反复状态，主要就是担心包括天然气在内的清洁能源的供应问题。《财经》杂志2016年12月13日文章中同时也介绍了这样的信息：

【2004年之后环境开始恶劣，政策基调变成了大幅扩大天然气的利用。扩大三年之后，主管机构发现中国燃煤为主的能源体系全部向燃气转变的话，整体匹配的成本过大，因此从2007年又开始转而限制天然气的利用。

到2012年，虽然又开始强调适当扩大天然气利用，但整体基调仍然是限制的。而随着雾霾在2013年变得异常严峻，就又将2012年的政策作废。】

可见，2014至2015年天然气市场的供需形势变化，再结合当时对中国及全球经济前景（能源需求）的保守甚至悲观的预期，恰好为国家大气环保战略规划提供了重大的实施机遇！

但是俗话说得好，“人算不如天算”“计划没有变化快”，2016年开始中国经济形势稳住并好转，至2017年不仅中国经济屡超预期，全球经济亦有好转迹象，能源需求形势再度开始改变。

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具体到今年入冬之后发生的“气荒”局面，促其形成的主要意外因素究竟有哪些？《经济日报》2017年12月16日刊登的一篇专家访谈，给出了较详细完整的分析：

【我们知道，经济活动的天平，一端是需求，一端是供给，两端体量对等，才能形成一个平衡的局面。

今年天然气供不应求的紧张局面，简言之，是需求侧超预期规模的增长和供应侧始料未及的减少造成的。

数据显示，2017年1-10月，全国天然气消费量1865亿立方米,同比增长18.7%，其中：城市燃气增长10.1%，工业增长22.7%，发电增长27.5%，化工增长18.2%。今年的经济强劲，带动了工业、化肥等用气的增加，那么民用“煤改气”贡献了多少呢？

据调查统计，到目前为止，“2+26”城市实际有319万户完成了**“煤改气”****，加上集中供暖锅炉改气**，预计采暖季将新增天然气需求量为50亿立方米左右。平摊到120天供暖季，即日均需求增量4200万立方米。

那今年总的需求增量是多大呢？我们能从12月份全国用气情况一窥究竟。数据显示，12月全国日均用气量为8亿立方米，较去年同期增长20%左右，也就是日均需求增加1.3亿立方米。

也就是说，新增的1.3亿立方米天然气用量，“煤改气”仅占30%左右。

换句话说，今年天然气需求量增加的是全方位的，工业、发电、化工和民用全面增加，而今年强劲的经济势头下工业用气和天然气发电量的增加比预期迅速。

在供应侧，计划中的海外资源纷纷掉链子。原定于2017年投运的中石化天津LNG接收站无法按计划投产，减少日供应能力2000-3000万立方米/日；中亚气相比合同计划供应量减少了4000-5000万立方米/日，使得新投运的陕京四线无法发挥作用，导致供应短缺，且主要集中在北方地区。如果天然气的供应侧不出问题，民用“煤改气”的用量是完全可以满足的。

与此同时，对于出现天然气供应短缺的时候，基本的政策应该是压非保民（压低非民用气，保障民用气），但很多地方措施不落实，未能及时制定严格的、详细的、能落地的“压非保民”措施，未能将增加的用气量用于民用，而给了工业；当然也出现了一些不正常的情况，如，由于民用气和非民用气价格双轨制，一些城市燃气公司“趋利”，打着民用气的名义申请到更多天然气，之后却将低价购得的民用气销售给出价更高的非民用使用，赚取差价，从中牟利，使本该保障民生的天然气供给更加紧缺。】

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综上所述，可知所谓“一个拍脑门的决策”、所谓“未曾考虑气源问题就仓促上马”，纯属无稽之谈、为喷而喷。