美国外交政策预计2017年十大潜在危机地区
【观察者网 曹泽熙编译】2017年，我们的世界将会面对怎样的威胁与挑战？1月5日，美国《外交政策》杂志发表文章，细数可能影响2017年地缘政治和国际局势的十大热点地区。
以下是观察者网编译的全文：
世界局势正在翻开数十年来最危险的一页。近年来急剧增长的战争正在挑战我们管控局势的能力。从全球难民危机到恐怖主义的蔓延，全球性解决危机和冲突的失败成为新的威胁和紧张局势的温床。即便是在尚处于和平中的国家，政局的变化也会引发危险的极端化和对群众的煽动。
现在我们必须在特朗普当选下一任美国总统的背景下来讨论全球局势。特朗普当选无疑是去年全球最重要的事件，这一事件也将产生深远的地缘政治影响。我们对特朗普尚不明确的外交政策已经讨论了很多。我们唯一能知道的是，这种不确定性本身会加剧全球不稳定，尤其是这种不确定性来自于全球舞台上最具实力的国家——美国。美国在欧洲和东亚的盟友已经在紧张地开始分析特朗普的推特和他的狂言。他会为了和俄罗斯达成共识而出卖欧洲吗？他会撕毁伊朗核协议吗？他真的准备进行一场新的军备竞赛吗？
没人知道这些问题的答案，这才是真正问题的所在。
此前六十年，人们经历了危机和冲突的痛苦，从越南到卢旺达再到伊拉克。但是由美国一手创建并领导的战后国际合作秩序在冷战后给各国摆好了位置。
这种秩序在特朗普当选前就一直处在不断变动之中，在奥巴马的任期内，美国的影响力开始削弱。但是奥巴马借助国际组织的力量来填补因美国实力相对削弱而产生的空白。今天，我们没法说在“美国第一”的口号下美国还能为国际秩序添砖加瓦。一个显而易见的威胁是，美国的硬实力不再与软实力相关，更不是被软实力塑造。
在欧洲，不确定性在英国脱欧之后接踵而来的美国政局变化急剧增加。民族主义力量在增强，即将到来的法国、德国和荷兰选举将要检验欧洲的政治体系。欧盟解体的风险是当今我们面对的最大挑战之一，我们无法承担欧洲重回多国嘈杂而无统一意见的后果。
一些地区国家之间的敌对关系也可能会出现转变。最明显的就是伊朗和其他海湾国家的紧张关系可能会对中东局势产生深远影响。在叙利亚、伊拉克和也门的代理人战争带来的破坏性是显而易见的。
很多大国领导人都宣称，应对目前分散行动的最好办法就是团结起来对付恐怖主义。但这是不现实的：恐怖主义只是一种战术，我们无法找到打击恐怖主义的策略。伊斯兰极端组织挑起战争，毁灭国家的目的是获得权力，以及制造混乱。最终，国际社会需要的是如何遏制恐怖主义抬头的势头，大家需要共同建立防护网，而不是借口说恐怖主义是大家共同的敌人就放任不管。
伴随着特朗普就任的临近，外交领域的交易已经开始出现，并且会越来越多。对细枝末节的谈判正在取代长远的外交策略以及价值观主导的政策。俄罗斯与土耳其的和解已经达成，其中包括对叙利亚冲突的降温。但是，莫斯科和安卡拉必须最终找到一个行之有效的治理路径，否则他们将面对在叙利亚更深的危机。目前暂时的稳定政局并不太可能让中东重回稳定，毕竟叙利亚当局忽视的是大多数民众的需求。
欧盟——这个长期以来奉行价值观外交政策的组织，目前正在和土耳其、阿富汗和非洲国家进行谈判，以期管控全球移民和难民危机。此外，欧洲还可以从美俄改善关系中获益，这两个拥有大量常规和核武器的国家如果能重启军备谈判，对欧洲来说，这是个难得的机会。
北京正在冷静地发展其与亚洲其他国家、非洲和拉美国家的关系。中国的外交策略让人看到美国丧失全球领导力之后的世界的雏形。
这些转变看起来是现实政治的复兴。但是全球范围内的短视外交政策并不会带来稳定。当这些政策难以反映长期外交策略时就会失效。我们现在无法预见新的国际秩序、广泛接受的国际规则和强有力的国际组织，这都为混乱提供了空间。世界的流动性和多极化在加剧，主权国家和非国家力量都在加速这一进程——非国家力量包括武装组织也包括公民社会。在这个上下颠倒的世界里，主要国家无法管控地区冲突，但是可以操控甚至被卷入地区冲突：地区冲突可能成为更大规模冲突的导火索。
不管我们喜不喜欢，全球化是事实。每个人都和这个世界联系在一起，比如叙利亚战争导致的难民危机对英国脱欧有重要影响。很多国家希望把目光转向国内，但如果没有一个合作管控冲突的国际社会，和平与繁荣将不会到来。
下列是10个2017年可能会爆发冲突或者导致更大冲突的危险地区。
1.叙利亚和伊拉克
在经历了六年的战乱，大约50万人死亡，1200万人流离失所之后，叙利亚总统巴沙尔·阿萨德似乎重回叙利亚权力中心——尽管他的军队和来自外国的支持还无法完全掌控局势。比如说，在有俄罗斯背景的武装组织夺回巴尔米拉之后仅仅九个月，“伊斯兰国”又一次占领了这座城市。阿萨德打击非极端伊斯兰思想的反对派促使了极端伊斯兰组织，例如“伊斯兰国”的坐大。在最近的阿勒颇战役中，叙利亚反对派被大幅削弱，同时内斗不断，力量只会越来越弱。
战火中的叙利亚和伊拉克
对于叙利亚当局及其盟友来说，叙利亚政府军12月夺回阿勒颇是一个重要的转折点，尽管西方国家对此持批评态度。在俄罗斯、土耳其和伊朗达成共识之后，平民和反对派最终被允许撤离该城。三方随后在莫斯科召开会议来促进新的政治进程以结束战争。无论是美国还是联合国，都没有被邀请参加会议。俄罗斯和土耳其在12月底就叙利亚停火协议达成共识，但这一协议没几天就被破坏了。叙利亚政府军依然攻击大马士革郊区的反对派据点。尽管面临重重挑战，外交斡旋已经为结束叙利亚战争提供了可能性。
对“伊斯兰国”的战争在2017年仍将继续，而且必须继续，以此来降低中东的冲突和不稳定。在叙利亚，有两个相互有冲突的武装力量参与对“伊斯兰国”的战争：一个受安卡拉领导，另一个则受在叙利亚的库尔德工人党领导——后者与土耳其政府和在土耳其境内的库尔德工人党有冲突。华盛顿同时支持双方，并且尽全力来减少双方的直接冲突。即将上任的特朗普应当减少土耳其人和库尔德人在那些从圣战者手中夺取回来土地上的冲突。如果这两方相互冲突，首先受益的就是“伊斯兰国”。
尽管在去年“领土”面积大幅度缩小，“伊斯兰国”依然宣称其占有横跨伊拉克和叙利亚的大面积土地。除非得到有效的治理，从“伊斯兰国”手中得到的土地很可能会出现新的变数。在伊拉克，“伊斯兰国”也面临相似的失败局面。同时，“伊斯兰国”仍旧在全球范围内传播其极端意识形态来煽动青年人——最近发生在伊斯坦布尔和柏林的袭击就印证了这一点。
在伊拉克，针对“伊斯兰国”的战争已经超越了伊拉克政府的能力。战争给这个国家造成巨大的破坏和精神损害，甚至出现了童子军。在政府里，库尔德人和和什叶派正当因为其代表的不同外国利益和伊拉克的资源分配而争吵不休。为了防止事态恶化，巴格达和库尔德地区政府需要支持及军事方面的辅助。
美国支持的武装集团夺回摩苏尔，如果出现政策偏差，这一胜利果实很可能不保。除了伊拉克常规军，特别反恐部队，联邦警察以及地方武装组织都在想办法来抢夺摩苏尔。此外，伊朗和土耳其也在加强当地的影响力。战役拖延的时间越长，这些组织的机会就越多。
在美国及盟国支持下的伊拉克，需要持续的军事及后勤支持来确保控制摩苏尔并且在其他从“伊斯兰国”手中夺取的城市中建立稳定的社会和政治秩序。
2.土耳其
新年发生在伊斯坦布尔造成至少39人死亡的袭击似乎预示着更动荡的一年。“伊斯兰国”宣称对袭击负责，该组织在土耳其的活动很可能升级。除了受到叙利亚和伊拉克恶化局势的影响，土耳其还面对来自库尔德工人党的威胁。土耳其的形势并不乐观：政局不稳、经济下行、与盟国关系弱化，都带来更多不确定性。
在2015年双方签署停火协议后，土耳其政府军和库尔德工人党的冲突并没有停止。此后，与库尔德工人党相关的冲突成为该国近三十年来流血最多的冲突，目前已造成至少2500名双方军人、安全部队人员和平民死亡。冲突已经造成在库尔德人聚居的土耳其东南地区有35万人流离失所，数个城市被夷为平地。12月，一个和库尔德工人党相关的袭击在伊斯坦布尔的一个足球场造成了45人死亡。作为回应，土耳其政府又一次逮捕了库尔德运动的代表人物，封锁了宣扬库尔德自治和独立的电视台。
2017年元旦伊斯坦布尔发生恐怖袭击后人们对伤者进行急救
尽管库尔德人和土耳其政府的紧张关系根植于地方，但安卡拉对叙利亚和伊拉克北方的库尔德人日益关切则激化了这种紧张关系。这种紧张关系以及“伊斯兰国”的威胁迫使安卡拉出兵伊拉克和叙利亚，以此来维护自身安定。
在国内，土耳其总统埃尔多安继续打压反对派，同时推动旨在加强总统权力的宪法修改——很可能会在今年春天进行公投。在去年7月的未遂政变中，土耳其政府清除了超过10万名官员。
土耳其的西方盟友对土耳其政府的做法持强烈批评态度。这些欧洲国家在土耳其加入欧盟的谈判中向土耳其施压。11月，埃尔多安对来自布鲁塞尔的批评非常生气地回应，威胁将会撕毁在2016年3月达成的难民问题协议，该协议中安卡拉同意组织叙利亚的难民流向欧洲。目前，土耳其有超过270万注册难民，他们给当地政府和社会带来巨大压力。
由于美国对叙利亚境内的库尔德武装进行支持，安卡拉与华盛顿的关系出现紧张。安卡拉与莫斯科在12月达成了艰难的共识，此时，两国的关系更近了。现在，土耳其对其西方盟友的态度日趋冷淡，相反却转向俄罗斯和伊朗。但是，由于在伊拉克和叙利亚支持的势力不同，土耳其和伊朗依然不可能成为真正的盟友。
3.也门
也门的战争已经造成了严重的人道主义危机，这个国家已经是阿拉伯世界里最贫穷的国家了。数百万人面临饥荒威胁，多方停火已经是一件迫在眉睫的事情了。也门人已经经历了因为恐袭、火箭弹袭击和经济崩溃带来的痛苦。根据联合国的数据，大约4000名平民在沙特领导的空袭中丧生。
胡塞武装组织招募的新兵
2015年3月，沙特阿拉伯参战，以打击在利雅得看来由伊朗支持的什叶派武装胡塞武装组织。尽管胡塞武装组织与伊朗并没有紧密联系，但其牵制沙特使也门局势陷入僵局的行为符合德黑兰的利益。
在联合国主持的和谈中，双方并没有达成共识。11月，有沙特支持的也门政府，在总统哈迪的领导下拒绝了联合国提出的路线图。当月，胡塞武装组织及其盟友，主要来自前任总统萨利赫的支持者组建了一个新政府。尽管面临这些挑战，也门各方依然有可能达成一个协议来停止内战，并推进国内和平进程。也门的和平很大程度上取决于沙特的态度和意愿，以及沙特背后的国际支持者——尤其是美国和英国，他们会敦促利雅得尽快实现也门和平。如果和平无法到来，很多圣战组织将从也门的乱局中受益——尤其是活跃在阿拉伯半岛的基地组织和“伊斯兰国”。
4.萨赫勒地区及乍得湖盆地
萨赫勒地区和乍得湖盆地长久以来的动乱已经造成了大规模的人道危机，超过420万人流离失所。圣战组织、武装组织以及犯罪集团都在这一地区很有影响力，可是当地国家的政府权力却很难有效控制这一地区。（观察者网注：萨赫勒地区是非洲北部撒哈拉沙漠和中部苏丹草原地区之间的一条长超过3800千米的地带，从西部大西洋伸延到东部非洲之角，横跨塞内加尔、毛里塔尼亚、马里、布基纳法索、尼日尔、尼日利亚、乍得、苏丹共和国和厄立特里亚9个国家；乍得湖盆地临近国家包括乍得、尼日尔、尼日利亚和中非等国家。）
尼日利亚北部的妇女和儿童排队领取联合国难民署的救济粮食
2016年，位于萨赫勒地区中部的圣战组织在尼日尔、布基纳法索和科特迪瓦发动了造成严重伤亡的恐怖袭击，凸显出当地局势的脆弱性。基地组织在这一地区继续存在并非常活跃，此外，来自“伊斯兰国”的力量也进入这一区域。这些恐怖组织的活动依然以平民、国际和国内的维和力量为袭击目标。马里是联合国最危险的维和任务区域，自2013年以来，已有70名联合国维和人员牺牲。
马里今年或许会面对一个重大危机，2015年在马里达成的和平协议面临威胁。最近活跃在马里北部的叛军阿扎瓦德民族解放运动与活跃在马里中部的武装力量和暴力活动相关。地区强国可能会在1月的非盟峰会上来提出方案维护马里和平，尤其是阿尔及利亚，当地稳定的主要破坏者，将会对马里局势产生深远影响。
在乍得湖盆地，尼日利亚、尼日尔、喀麦隆和乍得的安全部队已经开始了剿灭博科圣地的战争。在12月底，尼日利亚总统宣布在桑比萨丛林“开始对博科圣地最后据点的决战”，博科圣地尚未被完全消灭。尽管多国联军已经重创了博科圣地，但博科圣地依然具有生命力和侵略性。尽管国际社会关注于博科圣地绑架并虐待妇女和儿童，但决策者应当注意到，有不少妇女也加入了博科圣地来寻求赚钱的机会。对当地人的更多了解将会对根除博科圣地起到积极作用。
博科圣地造成了严重的人道灾难，如果当地政府不对此采取措施，未来这一区域仍有出现叛乱的可能性。当地政府需要促进经济发展并且加强当地政府与人民的联系。
5.刚果民主共和国
刚果民主共和国在新年之前收到了一些好消息，天主教主教宣布一个解决该国政治危机的方案已经达成。该国总统约瑟夫·卡比拉尚未签署这一方案，该方案要求他在2017年底前举行的大选结束后下台。尽管各党派相互不信任，但由刚过天主教会主持的协议依然是最好的方案。现在的挑战是，如何筹备选举，以及在短期内实现和平，同时争取国际社会的支持。
金沙萨民众街头抗议
卡比拉希望在其第二个任期之后继续掌权——这违反刚果宪法并且引发了2016年持续不断的街头抗议。刚果的政治腐败以及赢者通吃的政治规则意味着卡比拉掌控很多资源，而他并不情愿放手。非洲和西方势力应当推动刚果回到正轨，并防止进一步的局势混乱。
去年9月，反对卡比拉政权的抗议升级为暴力行动，导致至少53人死亡，其中大多是安全部队成员。在他的任期最后几天，12月19日和20日，安全部队和抗议者在数个城市发生冲突。反对者将计划以街头抗议的形式迫使卡比拉下台。在首都金沙萨的政治紧张局势也已经波及全国。
6.南苏丹
在三年的内战之后，这个世界上最年轻的主权国家依然陷于内乱中不能自拔。与中央政府的恩怨以及由此引发的内战已经导致了180万人流离失所，大约120万人被迫离开这个国家。南苏丹局势引发国际社会关注，但2015年达成的和平协议并没有得到执行。12月，南苏丹总统萨尔瓦·基尔·马亚尔迪特呼吁达成新的停火协议，并开始全国和平与战后重建对话。这些努力能否成功取决于政府是否愿意与武装组织公平谈判并且在基层治理方面取得成效。
南苏丹难民营
政府军和之前的叛军于2016年7月发生冲突，造成大约300人丧生，这使得在国际社会斡旋下达成的和平协议形同废纸。反对派领导人、前副总统里克·马查尔在这一冲突后一直没有返回首都朱巴，南苏丹总统解除了其副总统职务。南苏丹总统基尔此后强化了其权力，这一举措也创造了过渡政府与尚在过渡政府之外的团体进行谈判的机会。
最近数月，尽管打斗和其他暴力行为仍时有发生，但朱巴的安全局势得到改善。国际社会专注于建立一支由4000人组成的安全部队来应对突发状况。目前在南苏丹的联合国维和行动亟待改革，在去年7月发生在朱巴的暴力事件中，联合国没有能保护当地平民。由南苏丹、苏丹和乌干达三方构成的和平谈判依然带给人们和平与稳定的微弱希望。
7.阿富汗
在美国领导的多国联军攻击塔利班和基地组织之后15年，连年战乱和政局不稳的阿富汗依然是国际社会和平与安全的严重威胁。如今，塔利班已经消失不见，哈卡尼组织宣称对在主要城市发生的袭击事件负责，同时，“伊斯兰国”也宣称一系列针对什叶派穆斯林的袭击事件。去年发生的武装冲突达到了联合国自2007年开始记录这些事件以来的最高点，同时造成了大量平民伤亡。无法掌控全国的阿富汗安全部队将给宗教极端组织和跨国军事组织在当地的发展留下很大的空间。
阿富汗警方封锁路边汽车炸弹爆炸事件现场
美国发动的持续时间最长的战争几乎没有在大选中成为一个议题。特朗普的阿富汗政策依然不清晰，尽管他不断重复对阿富汗重建进程的怀疑。他任命了富有争议的弗林出任国家安全顾问，此人曾在伊拉克和阿富汗的联合特别行动指挥部任情报主管。弗林将“激进伊斯兰恐怖主义视为全球最大的威胁”。要确保当地的和平，就必须要和更多的国家联合行动，尤其是当中国人卷入这一地区的时候。同时，俄罗斯、巴基斯坦和中国已经组建了一个阿富汗工作组，希望能够创建一个“地区反恐机制”。目前，喀布尔已经被排除在这个三方讨论之外。
阿富汗与巴基斯坦的关系复杂，这源于伊斯兰堡对塔利班和其他武装团体的支持。两国的紧张关系因为在巴基斯坦的数千名阿富汗难民遭到不公正对待。阿富汗的难民危机也让欧洲难民危机进一步恶化，同时改过的经济危机也给虚弱的国家增添了更多压力。
8.缅甸
由诺贝尔奖获得者昂山素季带领的民选新政府承诺将会把维持和平和进行重建放在最优先的位置；但是，最近的冲突似乎预示着新政府并不是近70年来冲突的结束。11月，由四支武装力量组成的“北方联军”发动了在中缅边界贸易地区的联合袭击，迅速激化了缅甸东北部的矛盾。这对即将在2月举行的21世纪邦隆会议来说并不是个好消息——邦隆会议是政府与各少数民族的和谈会议。
孟加拉国军方扣押从缅甸逃往孟加拉国的罗兴亚人
同时，该国的穆斯林罗兴亚人的命运也引起国际社会的关注。罗兴亚人的人口近年来出现减少，尤其是在2012年发生的反穆斯林暴力事件之后。去年10月和11月，在罗兴亚人聚居的缅甸东北部靠近孟加拉国边界的地区出现了针对边界警察和军人的袭击事件。安全部队回击了该地区，声称该地区有非法的处决、强奸和纵火等犯罪行为。到12月中旬，联合国估计有2万7千名罗兴亚人逃到了孟加拉国。十几名诺贝尔奖委员会成员签署一封批评昂山素季的公开信，批评她对这些漠视人权的行为视而不见，并要求她能给予罗兴亚人以完全和平等的人权。
9.乌克兰
在近三年的战争之后，俄罗斯的军事行动对乌克兰政治产生深远影响，也造成了大约1万人死亡。因为冲突和政治腐败而产生的分裂，乌克兰面对更大的不确定性。特朗普亲近普京的动作让基辅感到恐惧，同时美国可能会解除对俄制裁。在2015年2月达成的明斯克和平协议中，俄罗斯在乌克兰冲突中达到了两个目的：在乌克兰东部建立永久的支持俄罗斯的政治组织；以及将控制克里米亚常态化。
乌克兰总统波罗申科
在乌克兰全国，越来越多的人相信，2014年被人们推上独立广场并掌握国家大权的领导人现在也深陷腐败之中。由于此前承诺的经济改革并没有进展，反腐败也没有成效，西方对乌克兰总统波罗申科的支持正在减少。波罗申科真正的危机可能会在2017年出现，如果今年提前举行议会选举的话——支持俄罗斯的政党将会获得不少席位。
美国和欧盟必须对基辅继续施压，以促使其进行经济改革，同时需要向莫斯科进行铁腕外交，这就包括必须坚持对俄经济制裁。而俄罗斯在这里采用的策略——包括使用军队、网络攻击、宣传战以及金融压力，明显是加剧这一地区的紧张局势。
10.墨西哥
在特朗普竞选时说出要修建美墨边境长城、遣返数以百万计的非法移民和中指北美自由贸易协定这些话之后，美国和墨西哥的关系出现了紧张。特朗普将墨西哥移民描述成贩毒者、罪犯和强奸犯——这些话得到了美国白人民族主义者的支持。为避免不必要的误解，墨西哥总统涅托邀请特朗普在9月访问墨西哥，要他来了解墨西哥民众已经忍受已久的高犯罪率、腐败以及衰弱的经济。
美国边境巡逻人员扣押从得克萨斯州美墨边境偷渡进美国的非法移民
涅托知道墨西哥没法与强大的邻国——美国为敌。墨西哥的政治和经济精英正在游说特朗普及其团队更改特朗普此前发表的关于移民和自由贸易的言论。
如果美国驱逐非法移民，这将会造成更严重的人道主义和安全危机。来自墨西哥和中美洲的难民非常贫困。2016年的一份报告称，超过3万4千人在墨西哥和中美洲的北三角区域（包括危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多）被谋杀，这一数字超过了在阿富汗被杀的人数。大规模的遣返和边境控制将会把移民置于危险的境地之中，其中获益的只有犯罪集团和腐败的官员。美国可以通过与墨西哥更好地合作来维护自身利益，同时减少当地的暴力事件和腐败。
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