彭华岗：国有企业改革前景及治理模式
讲国有资产，首先离不开国有企业，国有企业是国有资产的重要载体。讲中国改革发展模式，我们也离不开国企的发展历史。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面总结，科学提炼了发展中国特色国有企业改革发展道路。在这条道路上，我们将持续改革开放30多年来一以贯之的探索，深刻分析国有企业面临的形势和任务，坚定不移地推进国有企业改革目标。
国有企业的改革发展历程，也是新中国经济发展的基本缩影，研究国有企业问题，需要对国有企业的发展历程有所了解。
对国有企业形成和早期的发展，改革开放以来国企发展的路径，在此作一个简要回顾。
国有企业的形成和早期发展
国有企业的形成主要有四个方面：
第一，新中国成立前，在革命根据地和解放区建立了公营企业。中国共产党对国有经济的探索，从土地革命时期就开始了。在井冈山时期兴办了小型军需和民用工商业。1931年，中央革命根据地建立之后，公营工业得到了较快发展，兴办了一批军工和军需民用企业。1934年，在湘鄂赣根据地拥有的兵工厂有33个，职工就有2000多人。
1935年，在川陕根据地公营工业有10个行业，5000多人，已经具有一定的规模。1933年，共产党中央国民经济部还设立了国有企业管理局。抗日战争时期，共产党提出发展经济，保障供给，一边着手筹建工业体系，一边大力发展公营商业。解放战争时期，积极发展解放区的工商业和金融业，确保各项经济保障供给，支援解放战争全面推进。
第二，没收和接收了国民党政府和官僚资本企业。这些企业成为建国初期经营性国有企业最主要的来源。1949年底，全国一共接收官僚资本所属工业企业2858家，按照固定资产原值估算约合150亿元人民币，当时职工有129万人。民国政府时的“四行两局”系统收归国有，加上国民党省市地方系统银行2400家，总价格大概在100-200亿美元，这就迅速增加了国有经济的比重和实力。
第三，对资本主义工商业的社会主义改造，以和平赎买的方式把民族资产阶级的企业转为国有企业。建国初，一些不法分子乘国家经济困难之际，囤积居奇、哄抬物价，多次掀起涨价风波。为了解决这些问题，更好地实现有计划的工业化建设，从1953年起，在全国范围内对资本主义工商业进行了大规模的社会主义改造。到1954年底，主要的大型私营工业企业多数转变为公私合营企业。
第四，建国初期投资兴建形成了一批国有企业。“一五”时期，苏联援建156个项目，涉及矿业、冶金、电力、机械、建材、电子、化工、纺织、通讯、兵器、造船、航空等多个行业，形成国有企业的群体。比如鞍钢、第一汽车制造厂、沈阳第一机床厂、北京电子管厂等都是那时建的。
从建国后到改革开放前，随着社会主义建设的稳步推进，国有经济在全国经济的地位不断增强，为国民经济发展贡献了不可替代的重要力量。
第一，初步建立了较为完整的工业体系。1949年，我们的工业水平是什么样的？毛主席曾经讲过，新中国刚成立时，一架飞机、一辆坦克、一辆汽车、一辆拖拉机都不能制造，许多机器不能制造。在一穷二白的情况下，我们国家建立了门类比较完整的独立工业体系。1958-1980年，工业投资累计4000亿元，各种工业产品产量迅速增长。
第二，保障了人民生产生活的基本需要。1949-1978年，我国的社会总产值从557亿元增加到6846亿元，增长11.29倍，年均增长9%。在当时经济实力不足的情况下，我国也非常注重基础设施建设，包括一些重大项目如武汉长江大桥、南京长江大桥、三门峡水利枢纽工程、葛洲坝水利工程等。
第三，有力推动了科学技术的突破。比如，除人们熟知的“两弹一星”外，还有我国第一次地下核试验成功、第一艘核潜艇、第一台集成电路计算机的研制，第一次人造卫星回收成功等等。这个期间，我国在相对封闭的情况下，就已经实现了一批重大的科技进步。
第四，探索国营企业的管理经验。在政府管理中实现企业主管部门利润全部留成制度，扩大地方的经济管理权限，提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，制定“工业七十条”，在工业、交通领域推行托拉斯试点。鞍钢宪法“两参一改三结合”等符合国情的工业管理经验，都是在这个期间形成的。
第五，促进全国社会经济的平衡发展。新中国刚成立时，我们国家工业主要集中在沿海几个城市，面积占56%的西部地区，产值不到全国1/10。在新中国成立后，重点依靠国有经济，集中力量支持中西部地区建设。国有企业在支持落后地区发展，缩小地区差异，促进全国平衡发展方面发挥了巨大作用。
改革开放以来我国国有企业的发展
改革开放以来，作为经济体制改革的中心环节，国有企业的改革不断深入推进，走过了艰难的历程。我们把改革开放以来国有企业改革划分为四个阶段，从党的十八大开始进入一个新的发展阶段。
第一阶段，扩大企业经营自主权（1978年~1992年）。过去计划经济时期，国有企业实际上是政府管辖的生产单位，包括企业用人、工资、生产，任何投资都要上级逐级审批。国有企业改革的第一步是扩大经营管理自主权。1979年，国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，标志着以放权让利为重点的国有企业改革在全国正式开始。
1984年10月，党的十二届三中全会指出，要使国有企业成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。1992年7月，国务院通过《全民所有制工业企业转换经营机制》条例。1992年中共十四大，正式提出建立社会主义市场经济体制。
第二阶段，制度创新和结构调整创新（1992年~2003年）。在这10年中，国有企业全面改革措施逐步贯彻实行。1993年中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》，提出国有企业改革的方向是着力进行制度创新，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
1997年中央十五届四中全会通过《关于国有企业改革发展若干重大问题的决定》，对国有企业改革发展中的一些重要的方针、原则、思路、举措做了全面系统的部署。1999年党的十五大提出，要调整国有经济布局结构，有所为有所不为；提出股份制是公有制的主要实现形式。十五届四中全会提出及进一步明确了国有经济布局的战略性调整方向。2003年，中央十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》。
这是我们国有企业制度创新、结构调整的重要阶段。正是因为这个阶段的一系列改革，才有了此后国有企业的高速发展。1998年，朱镕基总理提出国有企业改革三年脱困的目标，那时国有企业非常困难，当年全国国企实现利润才252亿元，而现在很多大型国企，一家企业的利润就超过这个数，如神华公司今年利润就是500多亿。这个阶段的突出特点是，进一步推进了政企分开，建立现代企业制度和国有企业的结构性调整和重组。
第三阶段，以国有资产体制改革推动国企改革（2002~2013年）。从2003年开始，中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，《企业国有资产监管条例》等一系列国资监管的法规规章相继出台，此阶段明确了出资人职责，推进了董事会试点，完善公司治理，企业重组合并及布局的结构调整等一系列重大的国企国资改革措施。
第四阶段，全面深化国有企业改革阶段（2013年至今），十八届三中全会是一个重要标志。党中央、国务院高度重视国有企业改革，中央全面深化改革领导小组提出一系列重大任务。国务院成立了国有企业改革领导小组，小组成员包括国资委、财政部、发改委、人社部、工信部、人民银行、证监会、银监会、法制办、中组部、统计局。
小组研究了“1+N”文件体系，主文件是《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，另有相关方面的22个文件，目前已基本完成所有发布，个别的正在履行中央的审批程序。这些文件都是经过中央领导反复讨论的。与此配套，制定了一系列政策措施，去年国企改革领导小组在若干企业进行了改革试点，现在全面改革正在积极推进。
通过这几年的改革，国有企业规模实力发生重大变化。“十二五”期间，国有企业的资产总额增长了370%，年均增长16.7%；所有者权益年均增长14.2%，营业收入年均增长12.3%，利润总额年均增长9%。在此期间，中央企业资产总额年均增长16.3%，净资产年均增长13.1%，营业收入年均增长12.9%，利润总额年均增长6.8%。
2005年，进入世界500强的国有企业是15家（其中央企10家），到2015年是83家（其中央企50家）。在世界500强当中，国家电网排第二，中国石油排第三，中国石化排第四，进入了世界前十名。
改革开放以来，国有企业特别是央企，在科技创新方面取得重大进展。研发经费累计投入22457亿元，年均增长43.9%；有797个项目获得了国家科技进步奖和技术发明奖；累计拥有有效专利40万项，其中有效发明专利占9%；拥有各类研发机构2694个，国家级研发平台596个，拥有科技人员157万人，工程院院士187人，占全国总数的22.2%。
中国航天工业即将跨越“三步走”战略的第二级台阶，2016年10月17日，神舟飞船在酒泉卫星中心第11次发射，建造了天宫二号实验室，承担构建独立自主空间站的核心任务。我们全新研制的长征七号运载火箭，是为我国空间站工程研制的新一代运载火箭，拉开了新一代中型、大型运载火箭的序幕。中国的航天科技已经名列国际前三位。
我们成功制造了中国第一艘航空母舰——辽宁号。在航空工业方面，成功研制了歼-20、运-20，也是非常不容易的。自主研发设计、国际配套的的C919大型客机正在顺利进行中，这是拥有自主知识产权的商用客机。ARJ21新支线喷气客机即将投入航线运行。
电子方面，55 纳米工艺嵌入式闪存智能卡芯片达到国际领先水平。我们在集成电路方面曾被美国人长期垄断，国家进口芯片花钱最多，一年要花上万亿元，而且整个操作系统都是人家的，信息安全是一个大问题。现在我们自己开发的麒麟操作系统，运行速度可以和美国的系统相比。
另外，国家电网的特高压交直流电输送技术已经达到国际领先水平，中核集团已率先突破可控热核聚变实验。我们建设的港珠澳大桥无可争议是世界第一，其中攻克了很多技术难关，精度要求非常高，外国人都不相信中国能做到，但我们确实做到了。这都是国企在自主创新基础上发展的成果。
港珠澳大桥主体桥梁
国企在“走出去”方面发展很快。2005-2015 年，中央企业境外经营能力不断增强。每年境外投资额约700 亿美元，约占我国非金融类的对外直接投资总额的70%。对外承包工程营业额800 多亿美元，约占我国对外承包工程营业总额的60%。中央企业境外营业收入年均增长37%。10 年期间，资产总额年均增长48.9%，利润总额年均增长10.4%。
这几年，中央企业在履行社会责任方面做出了突出的表率。包括国有企业对税收的贡献，据统计局测算，2015 年各类企业的百元营业收入上交税金情况，中央企业是8.6 元，规模以上工业企业是4.5 元，民营企业是3.3 元。在这些方面中央企业一直发挥着模范作用。
另外像定点扶贫，包括重大突发事件的应急处理，中央企业一直在发挥着重要的作用。有一个很好的案例，华润集团这几年一直在建希望小镇，其中一个就在河北老区西柏坡。华润把老区的两到三个自然村规划建设成一个小镇。它不是行政镇概念，也不是大拆大建，而是在现有农民房子基础上重新规划，修建道路和基础设施。房子实在不行的，就跟农民商量，或出资帮他们修。
这是一个开始，更重要的是合作生产经营。农民用土地入社，华润出资和农民一起组成合作社，调整品种，改变种植方式，进行规模化、经济化的种植。农产品拿到华润的超市系统卖，或者销售到香港，价格很高，这就大大提高了农村生产水平。这是从公益事业开始发展的合作生产基地。形成规模后，华润把初期的投资退回来，完全由当地农民管理。从某种意义上来说，国企履行责任不是图回报，而是自然地形成一种新的商业模式，造福全社会。
国有企业的未来发展
在新的历史时期，贯彻落实党的十八大精神和习近平总书记系列讲话精神，坚定不移地走社会主义国有企业发展道路。必须重点把握好三个问题，也是我们未来国企改革一定要把握好的重点。
第一个问题，坚持基本经济制度。这是国有企业改革的重要前提，我们国家的社会主义初级阶段经济制度，要保持公有制为基础，多种所有制共同发展。这个基本经济制度是宪法规定的。
对于国有企业的改革，长期以来存在很多争论。争论的焦点，集中于市场经济条件下能不能搞国有企业。过去有一种观点叫国有企业低效论，认为国有企业肯定搞不好。理由是“拿别人的钱干别人的事肯定低效”。
国有企业就是拿别人的钱干别人的事，听起来这个观点好像有道理，但是在现代经济和现代企业制度的条件下，有多少人真正拿自己的钱干自己的事？即便是私人创业者把企业做得很大，一直拿自己的钱干自己的事，也必须要有职业经理人帮他管理。这种说法随着现代企业的发展不攻自破。还有一种说法就是国有企业与民争利等。
十八大以后，中央对这个问题非常重视，态度非常鲜明。习总书记做过多次关于国企的重要讲话。国有企业是中国特色社会主义的重要基础。国有企业是否搞好，关系到公有制主体地位的巩固，关系到我们党的执政地位和执政能力，关系到我国社会主义制度。一些别有用心的人拿国有企业说事，恶意攻击抹杀国有企业，宣扬“国企不破，中国不立”，其醉翁之意不在酒。不能让这些言论搞乱人心，釜底抽薪。
我们要明确深化国企改革的既定方向：
第一，要坚持基本的经济制度。随着国企改革的深入推进，国有企业在体制、机制、结构、方向等方面都将出现显著变化。
第二，坚持市场化的改革方向。我们实行的是社会主义市场经济体制，不能用行政方式，而要用市场化的思维、方式和手段管理国有企业。我们的改革开放，一方面是建立社会主义市场经济体制，另一方面是要面向国际市场。国有企业在激烈的市场竞争当中，不按经济规律办事，就很难做强做优做大。改革就是要提升企业适应国际市场竞争环境和竞争规则的能力，形成参与、引领国际经济合作竞争的新优势。使国有企业真正成为市场经济的微观主体，与市场经济更好地融合。
第三，坚持党对国有企业的领导。办好中国的事情关键在党，中国特色社会主义最本质的特征、最大的优势是中国共产党的领导；党是最高的政治领导力量，是做好我们各项工作的根本保证。党的十八大以来，国有企业党组织和广大党员凝聚共识，汇聚力量，在“啃硬骨头”的奋斗中，为企业注入了创新活力和创造实力。坚持党的领导，加强党的建设，是国有企业的根和魂，是国有企业的独特政治优势。
我们的国有企业有丰富的经济资源和政治资源积累。通过经济资源直接创造价值，通过政治资源解决公平问题、更好地调动积极性。
下一步推进改革有三个重要的原则：
体制方面，要建立符合我国基本经济制度下的国有资产管理体制，使现代企业制度更加成熟定型。国有企业党的建设全面加强。党组织领导核心、政治核心充分发挥。法人治理结构更加完善。
机制方面，国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。活力、竞争力、抗风险能力进一步增强。造就一大批德才兼备，善于经营，充满活力的优秀企业家。
在结构方面，要培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济结构性改革顺利推进，国有资本布局结构更趋合理；牢牢把握关系国家安全，国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。重要前瞻性战略性产业中的国企比重进一步提升，国有经济主要的经济指标协调平衡，投资效率和运行效率上升。
国有资产管理体制的沿革
我们国有资产监管体制是怎么演变过来的？大体上可以分成四个阶段。
第一阶段，计划经济体制下国有企业管理（1988年之前）。这一阶段的主要特点是，政府各部门直接管理甚至经营国企。当时国企改革的目标是放权让利、探索所有权与经营权分离。20世纪90年代后，企业改革由承包制走向生产经营责任制，股份制等多种形式的探索阶段，客观上要求解决国家如何管理国有资产的问题。
第二阶段，国有资产的管理体制改革初步探索（1988年~1998年）。1998年成立了国有资产管理局，统一负责国有资产管理，主要特点是把国有资产的基础管理职能，从政府的行政职能和一般经济管理职能分开。20世纪90年代中后期，在进行授权经营的探索基础上，一些地方尝试建立新的国有资产管理体系。当时还进行了国家控股公司的试点，但没有从体制上解决国家如何行使国有资产出资人职权的问题。
第三阶段，国有资产管理新体制孕育阶段（1998年~2003年）。国资监管体制改革的重要目标是政企分开。当时国企都有政府主管部门，如冶金部、化工部、石油部等等，“分开”非常困难。1998年，国务院撤销了冶金、机械、化工等9个部委，改成隶属于国家经贸委的9个工业局，还成立了两个行业总会，即纺织业总会和轻工业总会。剥离部属企业，改为行业管理。再后来又撤销局，改为协会，这就实现了彻底脱钩。
同时，在国有资产基础管理、分级管理、授权经营、集中监管、行业体制改革，加强监管等方面都做了重要的有益探索。此后，又出现国务院一些综合部门对国企管理“九龙治水”的问题，国有资产出资人的职责被肢解，主体责任不明，不落实。
第四，新的国有资产管理体制确立阶段（2003年至今）。为了解决“九龙治水”问题，落实国有资产主体责任，党的十六大决议明确提出，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管理资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年至今，是新的国有资产管理体制确立的阶段。
第一，确立了国有资产监管机构作为出资人代表的体制。第二，建立并形成了一整套国有资产监管体系，包括统计评价、产权管理、业绩考核等等。第三，国有资本布局结构调整取得积极进展，过去的重组只能局限在原系统中，现在则跨越了这个系统。第四，在中央企业开展国有资产经营公司试点。第五，推进了规范董事会的建设。
在改革中，实行了管资产与管人管事相结合，责任、权利和义务相统一，推进政企分开，政资分开，所有权与经营权分开。
各国国有资产监管体制的横向比较
最近我们与国际经合组织（OECD）合作，研究了各国的国有资产管理体制。世界很多国家也都存在国资体制的问题，然而没有一个国家像我们拥有那么庞大的国有资产。在研究中，大家都认为，国有企业属于全民所有或国家所有，委托代理链条比民营企业更长。因此，必须理顺政府、出资人机构、董事会、管理层等治理与主体之间的关系。理顺关系，才能确保国资监管智能履行，符合全民利益。
当然，各个国家国情和监管模式有所差异。大家认为，第一要清晰划定权力边界，减少外部力量对履行出资人职责的干预。第二，严格区分政府角色，避免出资人监管机构同时行使社会公共管理职能。第三，务必确保专业高效，要求出资人监管机构具有相应的企业法律、财务知识和管理技能。
我们认为，从任命董事会成员，设置并监督企业业绩目标，重大事项投票权这个角度出发，从国资监管的三项核心职责角度出发，可将世界各类企业分成五种模式：集中模式、双轨模式、双头模式、分散模式、协调模式。
从集中模式来看，它的优势，一是有利于整合企业的运营、财务、法律等资源，形成履行出资人监管职责的专业化知识库存，有利于在国企治理委托代理链条上有效传递政府期望，明确各治理主体的角色和职责。有利于建立与市场规则相融合的统一的出资人监管标准，使国企成为真正市场主体。二是有利于实现政企分开，使其他部门制定宏观调控和行业发展政策时，对各类所有制企业一视同仁，营造更加公平的环境。OECD专家也一致认为，所有权的集中行使是中国经济在高速增长时能够保持稳定的一个因素。
OECD于2005年发布、并于2015年重新修订的《中国有企业公司治理指引》强调，所有权应该由一个集中出资人机构统一行使。如果无法实现，也应该通过协调机制来行使“出资人机构应该具备有效履职资质和能力，统一对国有企业进行标准化管理，实行政府出资人监管职能和社会公共管理职能彻底分开，集中统一行使所有权，可以发挥专业出资人的集聚效应，从而提升管理效力，强化问责，提高企业经营业绩”。这些都是我们在完善我国国资监管体制过程当中需要继续坚持的。
国企改革的中国治理模式
30多年来的国企改革，已经探索出了一套符合基本经济制度要求，适应市场经济发展需要的中国特色国资监管体制。有三个重要的方面：
第一，监管体制。我们的监管体制，是由出资人机构集中统一监管，它的重要特征是以管资本为主。另外我们还要探索国有资本的授权经营，集中统一管理，这就是我们现在讲的“两类公司”。
政府履行出资人职责的机构，是以国资委为主体，根据授权对国有企业出资人履行监管职责。政府管理部门，对包括国企在内的各类企业实施公共管理职能。未来我们国资委管的企业，应该有少量的国有资本投资公司，投资公司通过开展投融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。另外还应该有少量的国资运营公司，通过股权运作、价值管理，促进国有资本合理流动，实现保值增值。这类“金融公司”可设立20-30家。它们下面会有很多实体企业，还会有几十家产业集团。
现在改革国资体制争论很多，例如淡马锡（观察者网注：Temasek Holdings，淡马锡控股公司，是一家新加坡的投资公司，新加坡政府财政部对其拥有100%的股权）是否适合中国的问题。淡马锡是可以学习的，但不能将它简单照搬到中国。淡马锡的规模还没有神华一家企业大，甚至好几个淡马锡都赶不上招商集团的规模。很多企业不用改成投资公司，有的产业国家必须要做。国资监管是出资人的监管，政府监管是公共监管。这就是我们国资的一个模式。
我们国资委现在搞试点，建立国有资本投资公司、运营公司。已经设立中粮、国投、神华、宝武、五矿、招商、中交、保利为运营公司试点企业，通过股权运作、价值管理，有序进退，促进国有资本管理流动，实现保值增值。
关于投资公司的改革，主要是六个方面：第一是搞好战略定位；第二是梳理好产业格局；第三是管控模式，形成小总部、大产业格局；第四是实行市场机制；第五是资源优化，该退则退；第六是党建保障。
第二，完善公司治理。要建立健全权责对等，协调运转，有效制衡的决策支持监督机制。在改革中我们强调：董事会中外部董事要占多数，要落实和维护董事会职权，要加强董事会内部制衡。我们2005 年就开始进行完善公司治理的试点工作，对宝钢等国企进行试点，取得了突出成绩。
落实和维护董事会依法行使的重大决策，选人用人，薪酬分配权利。中央《关于深化国有企业改革的指导意见》中有一句话“法无授权任何政府部门和机构不得干预”。我们要通过试点抓落实。国有企业董事会将行使以下权力：中长期发展战略规划权；高级管理人员选聘权；高级管理人员业绩考核权；高级管理人员薪酬管理权；实行工资总额备案制管理；重大财务事项管理权。
这一项改革力度很大。不少人问，怎么处理董事会和党的关系？比如总经理的人事任命问题。我们的意见是，董事会选聘总经理，由党组织推荐，董事会选择，市场化选聘，契约化管理。改变过去经理班子成员由国资委任命的办法。现在正在搞这方面的试点，董事会提出人选，国资委党委要讨论并提出意见，再交由企业董事会的提名委员会和企业党组织考察，最后向董事会推荐并由董事会选择。
最后，切实加强党的领导，这对国有企业非常重要。国企党组织要在企业中发挥政治领导核心作用的具体体现，就是“把方向，管大局，保落实”。企业所有决策可以分类，不同的问题是在党委会讨论或在董事会讨论，党委会是给出明确意见还是方向性意见，过去党委讨论确定人选，而现在是指出董事会提出的名单中谁不行，方式改变了。这些要非常明确，能够操作。
国企治理中的一个相当重要的方面是用人。在这个过程中，党组织应当发挥什么作用？就是要“确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选”。这也是中央文件里写得清清楚楚的，这些问题都是从党内的法规政策和行政上的法规政策实现非常好的衔接。
习近平总书记曾经说过，改革要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，改革关头勇者胜；改革要扎扎实实干，想入非非不行，哗众取宠不行，蜻蜓点水也不行，开弓没有回头箭，要继续坚定不移实现改革目标，风雨无阻，勇往直前。我们要按照这一精神，把国资和国企改革向前推进。
（文章转载自微信公众号“中信基金会”，本文为国资委副秘书长彭华岗2016年12月15日在中信发展改革研究基金会、《经济导刊》杂志社、中国政法大学举办的中国道路讲座上的讲演整理编辑。）