治安管理处罚法修订引争议 拟将行政拘留年龄从16周岁降至14周岁
【观察者网综合】近年来，全国多地发生令人痛心的未成年人犯罪案件，13岁少年杀害三姐弟，中学女生遭同学殴打拍裸照……
公安部1月16日公布了《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，第二十一条取消了现行《治安管理处罚法》已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围从之前的“已满16周岁不满18周岁”修改为“已满14周岁不满18周岁”，将行拘执行年龄从16周岁降低至14周岁，引发广泛争论。
公安部在征求意见的公告中指出，修订该法律是“为有效应对社会治安管理新情况、新问题，更好地维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”，公安部经深入调研论证、反复修改完善，多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关的意见。
《中国妇女报》和《新京报》今天均刊登对降低行拘执行年龄的讨论。有专家建议，降低未成年人行政拘留执行年龄应当慎重，同时，对违反治安管理的未成年人不应当简单采取成人化的处罚模式，特别是应十分慎重适用行政拘留等拘禁类措施，建议《治安管理处罚法》以12周岁为界限，设置符合未成年人身心发展规律、具有教育矫治和预防功能的干预措施。
不过也有法律工作者认为，降低行拘年龄能有效惩戒霸凌。因为现行《刑法》存在的问题是，对于那些已经满14周岁的不满16周岁的未成年人，只要他们的违法还没有达到涉及“故意伤害致人重伤”等重罪之前，就不能采取任何的刑事强制措施；甚至连执行5到15天行政拘留都不能；但等到真的达到了，已然大错酿成。从行政拘留到“刑事重罪”之间缺乏必要的过渡，也缺乏一个中间性质的处罚手段及时教育、挽救未成年人。
2005年10月29日，沈阳警方打掉一个由13人组成的抢劫团伙，13个犯罪嫌疑人大多为少年。
未成年人犯罪率总体趋缓但问题严重
最高检在去年5月的一场发布会中指出，近年来，我国未成年人犯罪形势整体向好发展，未成年人犯罪案件数逐年下降，重新犯罪率也持续走低。
据了解，2013年至2015年全国检察机关分别对16524名、14892名、14499名未成年犯罪嫌疑人作出不批捕决定，不捕率分别为25.23%、26.66%、29.41%；分别对5209名、5269名、4954名未成年犯罪嫌疑人作出不起诉决定，不诉率分别为6.6%、7.34%、8.43%，不捕率、不诉率均呈逐年上升趋势
虽然，未成年人犯罪率岁总体趋缓，但在不少地方仍是令人无法忽视的社会问题。
在新华社去年8月的一篇报道中指出，山西省人民检察院2012年成立独立的未成年人检察处，并在市县两级检察院设立相应机构。综合该省这些年来的数据，未成年人犯罪呈现犯罪低龄化、在校学生比重降低和重新犯罪率低等特点：
——未成年人犯罪低龄化趋势明显。数据显示，16岁至17岁的未成年人犯罪比例仍占多数，但15岁以下的未成年人越来越多。三年来，山西省有近700名15岁以下涉罪未成年人被起诉，占到总数的17%。“15岁以下的未成年人犯罪并不鲜见，甚至有增多的趋势。”山西省人民检察院未检处副处长王伟说。
——在校学生犯罪比重有所降低。校园暴力近年来屡屡曝光于网络，在校学生的犯罪情况怎样？数据显示，近三年来山西省在校学生犯罪比例占未成年人犯罪总数的15%，并且从2013年的291降到2015年的160，今年上半年是73人，呈逐年降低态势。“这说明防控重点在失学未成年人群体。”王伟分析说。
——重新犯罪率低位运行。从山西省人民检察院提供的数据来看，2013年以来，在审查起诉阶段全省有114名未成年人重新犯罪，占起诉总人数的2.8%。
专家分析认为，未成年人犯罪起因复杂，与个人、家庭，学校、社会均有关系。此外，暴力、色情、赌博、吸毒等社会不良风气和丑恶现象，对未成年人来说，都是诱发其违法犯罪的重要原因。
同时，有分析指出，我国目前存在低龄未成年人违法犯罪“一放了之”和“一罚了之”的弊端，对这一群体的违法犯罪缺乏必要且科学有效的干预措施。
我国未成年犯罪人数曾逐年提高，近年来未成年人犯罪形势整体向好发展，未成年人犯罪案件数逐年下降，重新犯罪率也持续走低。
将行拘执行年龄降低至14周岁值得商榷
上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授告诉中国妇女报·中华女性网记者，如果这一修订条款获得通过，那么最长可以达到20天拘留这一最严厉的行政处罚措施将可以突破原有法律限制，适用于已满14周岁不满16周岁的未成年人（简称“年幼少年”）。显然，这一修改是对近年来由于低龄未成年人违法犯罪行为得不到有效规制，而引起社会广泛关注甚至是公众强烈不满的“积极”回应。
姚建龙并不赞同该条款的修改。他认为，未成年人实施具有社会危害性行为最相关的法律，除了《刑法》之外即《治安管理处罚法》。现行《治安管理处罚法》完善了违法责任年龄的规定，建立了与《刑法》刑事责任年龄制度相衔接的违法责任年龄制度，规定了未满14周岁不承担违法责任、已满14周岁不满16周岁相对负违法责任、已满16周岁承担违法责任但未满18周岁的应当从轻或减轻违法责任。征求意见稿取消已满14周岁不满16周岁拘留决定不执行规定，相当于取消了相对负违法责任年龄阶段，将打破与刑事责任年龄的衔接匹配关系，在立法技术上是重大倒退，在法理上也缺乏基本的依据。
姚建龙告诉记者，征求意见稿对于已满14周岁不满16周岁年幼少年的轻微罪错行为贸然降低年龄适用行政拘留，是对我国长期坚持且为立法明确的“教育、感化、挽救方针”“教育为主、惩罚为辅原则”公然违背，也与国外社会治理中“轻轻重重”刑事政策的成功经验背道而驰。违背国际公约关于剥夺少年人身自由仅应作为万不得已措施的要求。
此外，姚建龙认为，迄今为止，除了媒体报道与关注的个案外，没有任何严谨研究支持降低行政拘留执行年龄的必要性，对于降低行政拘留的年龄将大量低龄轻微罪错未成年人投入拘留所可能带来的成本、风险等也缺乏必要的预判性研究。
“拟降低未成年人行政拘留执行年龄有百害而无一利。”浙江省宁波市海曙区人民检察院未检科科长王英告诉记者，征求意见稿取消了已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，违反了少年宜教不宜罚的现代少年司法理念，违反了古今中外少年犯罪学总结的实证研究规律，即未成年人的生活环境和教养方式在未成年人走上违法犯罪道路上具有不可推卸的作用。
在未检办案中，王英发现，成年累犯80%以上有未成年人时期的不良行为、严重不良行为或者违法犯罪经历。而未成年人时期的拘留和监禁对于阻止他们走上犯罪道路并无太大的帮助，反而让他们在缺少分管分押的情况下，掉进大染缸，学到更多的犯罪知识和技巧，人格被异化。
行政拘留不宜用在未成年人身上
“行政拘留不宜用在未成年人身上，没有效果，反而起坏作用。”中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会主任、北京师范大学教授宋英辉，现行处罚法及修改意见的措施，都是立足于成年人的，缺乏未成年人视角。未成年人实施违法行为，是其心理行为偏常的外部表现。这种心理行为偏常受多种因素影响而形成，对其干预矫治通常需要一定的时间。行政拘留时间短，又没有专业干预措施，无法从根本上解决未成年人实施危害行为的问题，反而可能造成负面影响，既与未成年人保护的方向相悖，又无助于改善社会治安秩序。
在宋英辉看来，行政拘留难以对未成年人起到预防作用。未成年人实施危害行为，具有不同于成年人的特殊性。从外部因素来看，大多违法未成年人深受家庭监护缺失、父母教养不当、学校教育偏差、社会消极环境或不良资讯的影响。从个体自身因素来看，此年龄阶段的未成年人身心处于过渡、发展的不稳定、不成熟状态中：在脑发育方面，尽管脑的重量和容积基本达到成人水平，但是大脑机能远远落后于成年人，特别是前额叶皮层远未成熟，辨别是非、控制行为、遵守规则的能力弱；在心理方面，处于“第二次危机”的青春期（12周岁左右至18周岁），内心充满矛盾，情绪容易波动，具有很强的叛逆性、冲动性。因此，在外界不良环境的影响下，未成年人容易不计后果，实施危害行为。
“对未成年人予以行政拘留，临时限制人身自由，的确可以暂时隔断他们与不良社会环境的联系，在短时间内防止他们继续实施违法行为，但作用非常有限。”宋英辉说。
宋英辉认为，行政拘留会给未成年人的社会化造成负面影响。从行为自由到行政拘留后封闭式拘禁，其所处环境会发生巨大变化，这会对未成年人的大脑发育、性格养成、心理健全产生影响，甚至有可能促成其形成反社会人格，导致攻击性增加，日后矫正的难度更大。
应完善未成年人罪错行为干预措施体系
“我国目前的确存在低龄未成年人违法犯罪‘一放了之’和‘一罚了之’的弊端，对这一群体的违法犯罪缺乏必要且科学有效的干预措施。”姚建龙说，这一问题的存在属于顶层设计缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理处罚法》单部法律的“应激修订”简单动用拘留这一最为严厉行政处罚措施所能弥补与修正。
姚建龙认为，作为一种理性和慎重的选择，《治安管理处罚法》的此次修订宜继续保留原有关于未成年人适用行政拘留的年龄规定，将行政拘留的执行年龄限定为已满16周岁，同时应考虑清晰《治安管理处罚法》在未成年人法律体系中的角色。
姚建龙建议，宜将未成年人“违法”行为的干预从《治安管理处罚法》等行政法中剥离出来，作为《预防未成年人犯罪法》的调整对象。也就是说，在未来公安机关将主要依据特别法《预防未成年人犯罪法》（或者《少年司法法》），同时结合普通法《治安管理处罚法》来处理未成年人违警行为。对于未达到特定责任年龄的低龄未成年人罪错行为的干预，也将主要由专门的《预防未成年人犯罪法》调整。此外，建议尽快启动《预防未成年人犯罪法》的修订，完善包括虞犯行为（或称不良行为）、违警行为、触法行为、犯罪行为的未成年人罪错行为干预措施体系，重点增设和完善具有“提前干预”和“以教代刑”特征的保护处分措施，建立独立的少年司法制度。
“未满14周岁未成年人不负刑事责任，也不受行政处罚，导致公安机关无法管制未满14周岁严重不良未成年人，建议采取相关措施。”贵州省检察院未检处副处长谢树红说。
宋英辉建议《治安管理处罚法》以12周岁为界限，设置符合未成年人身心发展规律、具有教育矫治和预防功能的干预措施，具体包括警察训诫、改正计划、转入专门学校、对家庭监护监督与支持。
对于具体条文，宋英辉建议修改《治安管理处罚法》时，在第一章（总则）第五条第三款后，补充增加“对违反治安管理的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”
“整合第二章（处罚的种类和适用）有关未成年人的相关规定，在适当位置单独设置为一条。”宋英辉说，具体条文为：已满12周岁不满18周岁的人违反治安管理的，根据案件情况，可以交由学校进行告诫，或者公安机关予以训诫，必要时成立帮教小组，制定改正计划，进行跟踪帮教。公安机关可以根据需要责令未成年人或其监护人履行以下义务：向被害人致歉和赔偿，遵守行为规范，接受教育矫治，参加校内或社区服务，接受保护观察，改进家庭教育。经训诫仍不改正的，可以依法转入专门学校。不满12周岁的人违反治安管理的，应当责令监护人严加管教，有关机关和部门予以支持、监督。监护人拒不履行以上规定义务的，公安机关可以根据本法规定予以治安处罚。
谢树红建议，征求意见稿第十二条，“已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”增加一部分内容，“是学生的，由公安、检察等司法机关、学校共同对其进行警示教育”。
与其降低行拘年龄不如提高行拘标准
在《新京报》报道中，华南理工大学法学院讲师叶竹盛指出，根据不少统计数据，当前中国未成年人犯罪现象愈发严重，这是一个严重的社会问题，亟待有效的治理措施。但是从多方面来看，降低行政拘留的适用年龄并非不是一个好的办法，甚至可能带来负面的效果，加剧未成年人犯罪的现象。
首先是未成年人的心理特性问题，许多研究已经表明，以强制性的惩罚将违法犯罪的未成年人隔绝起来，并不利于“改造”未成年人，反而可能导致他们重返社会后，无法适应正常社会的价值观，重新走上歧途。
根据一些统计数据，中国的未成年人重犯率要低于一般罪犯的重犯率，但是这并不代表以关押的方式惩罚未成年人就是一种有效率的做法。成年罪犯重犯一般是因为受惩罚后，谋生困难或是无法维持正常生活，被排挤在原有的社会秩序外，因而再次犯罪；但是未成年犯却大多因为遭受关押后，价值观上丧失获得矫正的机会，是心理和价值观上的边缘化导致他们重犯。
在以往讨论未满14周岁的恶性暴力罪犯是否应承担刑事责任时，我倾向于支持有条件降低刑事责任年龄。原因是通过惩罚一些极端恶性的未成年罪犯，让一些心智早熟的未成年人打消“反正不需要坐牢”的错误认知，以此避免一些恶性案件爆发，因此惩罚恶性犯罪未成年人的刑罚目的主要在于威慑。按照这几年同类案件高发的形势，此时刑罚的威慑功能应该优先于改造功能。
但是治安管理处罚的对象都是相对轻微的违法行为，没有达到犯罪的严重程度。轻微违法与恶性暴力犯罪相比，绝非同等性质的行为。一个搞点小破坏的孩子和一个大打出手的孩子相比，前者显然没什么恶性，无需不需要动用国家强制力。
更重要的是，从治安管理处罚制度的实践情况来看，目前也不宜适用于低龄的未成年人。十几岁的未成年人恰处于性格的高度叛逆期，有道理的事情尚且爱听不听，对于没道理的事情更是极力抗拒。目前我国的治安管理处罚制度的主要功能在于维稳，在于“摆平”，公正性和清晰性非常弱。很多时候，有关方面会以治安拘留作为威慑手段，逼迫纠纷各方妥协；甚至会拘留一方以平息另一方的情绪。这对于正处于叛逆期的孩子而言，无疑会引发强烈反应。
因此，如果按照目前的治安管理处罚制度的实践，很多正处于叛逆期的未成年人可能会因为遭受这样的治安处罚，而产生极端的逆反甚至报复心理，对社会的权威产生歪曲认识，从而走向更严重的犯罪行为。
徒法不足以自行，对于一种可能限制人身自由长达二十天的权力来说，应受到更严格的限制。只是修订一部法律远远不足以达到这个目标，更重要的是根本上改造治安管理处罚制度，让它真正成为一个说理的制度。实际上，减少未成年人犯罪的根本途径正在于说理。如果每一个家庭都是讲理的，如果每一所学校都是讲理的，如果社会和国家都讲理，很多未成年人也就不会走上违法道路了。
降低行拘年龄能有效惩戒霸凌
而法律工作者王山平在《新京报》发表的文章则支持降低行拘年龄。他指出，目前的“征求意见稿”，并不是正式的全国人大常委会的立法草案，而是公安机关作为主管部门提出来的“意见稿”，所以，它更能体现公安机关在日常执法过程中遭遇的执法“难点”。
众所周知，这几年校园暴力、未成年霸凌的问题，屡屡借着极端事件的视频进入舆论中心，刺痛社会。校园霸凌问题有很多诱发因素，有效法律制裁手段的缺乏是一个重要原因。以说服、劝导为主的学校教育、家庭教育，对个别“小霸王”无济于事。所以，之前屡屡有人提出要降低刑事责任年龄，这次公安部提出的“降低行政拘留执行年龄”也是一个同构的问题。
现行的《治安管理处罚法》的规定是，不满14周岁不用承担任何法律责任；已满14周岁不满16周岁的，不执行行政拘留处罚。
已满14周岁不满16周岁的，不是不用承担治安处罚责任，只不过是，不执行剥夺人身自由的行政拘留，这让法律过于“柔软”。《治安管理处罚法》虽然规定了训诫、警告、罚款以及行政拘留等多种处罚手段，但是，客观地说，拘留是最具有震慑力的处罚手段。
行政拘留一般是5到15日，这段时间里剥夺一个人的人身自由，足以促进其悔过，帮助其改过自新、认识到自己之前违法行为的严重性。而训诫、警告等其他“处罚手段”，与老师的“批评”很难说有多大的区别，只执行这种“处罚”，不利未成年人的行政违法者认识到法律的严肃性，会将违法的霸凌伤害行为等同于普通的“违反校纪”。
其次，降低行政拘留的执行年龄，有利于与刑法衔接，构成“罪罚相当”、宽严相济的处罚体系，给予“小霸王们”足够的人生警示。
《刑法》规定的刑事责任年龄主要有3档：14周岁以下，绝对不承担刑事责任；已满14周岁不满16周岁的，仅对犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡等重罪，承担刑事责任；16周岁以上的，应该承担刑事责任。
这就造成一个问题，对于那些已经满14周岁的不满16周岁的未成年人，只要他们的违法还没有达到涉及“故意伤害致人重伤”等重罪之前，就不能采取任何的刑事强制措施；甚至连执行5到15天行政拘留都不能；但等到真的达到了，已然大错酿成。显然，从行政拘留到“刑事重罪”之间缺乏必要的过渡，也缺乏一个中间性质的处罚手段及时教育、挽救未成年人。
第三，随着中国人生活水平的提高，未成年人的生理、心理成熟年龄大大提前了，特别是因为电视、网络等现代化传媒的发达，如今的未成年人很早就对基本的是非对错、生命的可贵、财产权的边界有基本认识。2005年颁布的现行《治安管理处罚法》，还是要跟上时代，是对于愈演愈烈的霸凌问题，应该有灵活的应对措施，不能死守16周岁以下一律不执行行政拘留的规定，这可能不是在真正的“保护”未成年人，而是形成纵容的实际效果。当然，如果真的要对16周岁以下未成人执行行政拘留，还应辅以更完善的程序措施。
附《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》节选：
第十一条 已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。
对违反治安管理时不满十八周岁的人违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供，但公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。
第二十一条 违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：
（一）已满十四周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；
（二）七十周岁以上的，但是二年内曾因违反治安管理受过行政拘留处罚或者曾受过刑事处罚、免予刑事处罚的除外；
（三）怀孕或者哺乳自己婴儿的。