帕拉格·康纳：治大国如烹小鲜，放多少民主比较好？
【随着”两会”的召开，代表们把从民众中得来的信息和要求传达给党中央，向政府有关部门提出意见和要求，既反映群众呼声、体现人民民主，又便于政府准确把握政策方向、更好地为人民服务。许多实行选举民主的西方国家缺少这样的制度，议员们更多操心选区内部的利益分配，难以进行长远战略规划。民主制度与专家治国应如何有机结合？新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制：信息国家的崛起》中，以瑞士和新加坡为原型，提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。
经作者授权，观察者网翻译全书并将在近期陆续以连载的形式刊登中文版，本文节选自原书第二章“如何治理一个国家”的第一、二节“瑞士：小而不倒”以及“新加坡：从公众同意到政治协商”。观察者网杨晗轶译。】
《美国的专主制：信息国家的崛起》
瑞士：小而不倒
作为全世界延续至今最古老的共和国之一，瑞士联邦从1291年以来一直奉行直接民主制度。18世纪的哲学家让-雅克·卢梭认为，直接民主使瑞士人成了全世界最幸福的人，而幸福指数正是瑞士、挪威、新西兰等小国领先全球的众多指数之一。从1848年26个州组建联邦至今，瑞士全国举行的公民投票次数占全世界半数以上。走进任何一个村庄，你都绝不会错过那亮橘色的公告牌：“Heute Abstimmung！”（“今天投票！”）各地社区时常召开集会，商讨公共支出等议题，频率可高达每月两次；此外还针对国家和地方议题开展季度问卷和公投 。选民投票率长期维持在健康的50％，在重大或有争议的问题上，这个数字还会更高。
瑞士政府不但信任人民，也赋予他们权力。在不久的将来，瑞士将在全国范围内把投票年龄门槛降低至16岁（目前只有一个州允许）。公民教育和基础金融知识的普及不只是学校的责任；人们在实践中学习。直接民主会导致分歧，产生论战，但也能建立信任；人们既然自己做出决定，便不能怪政府。“瑞士人已不再相信教会和宗教，”伯尔尼大学教授里托·史坦纳笑着说：“他们信任评议会、学者和专家。大概是因为顾问太贵了。”
过时的、主观的宪法条款——例如美国宪法关于公民持枪的第二修正案——从来无法束缚瑞士人。只需征集10万个签名，瑞士公民便可以发起全国性倡议，提出新的法案，甚至修订宪法，也可以通过公投来否决现有法律。（注：在德国和意大利的议会选举中，选民越来越倾向于投票给承诺直接民主以及公投机会的候选人。）议会可以针对公民原始提议进行反对投票，联邦委员会也可以发言劝阻，但最终的决定权掌握在公民们手中。即使公民意愿与现行宪法不一致，也将得到支持与保护。例如，2009年瑞士公投决定禁止建造清真寺尖塔，而这样做有违宪法保护的言论自由。对于反叛资本主义传统的倡议，瑞士人也同样持开放态度。近期的几个运动，包括降低企业高管薪酬使其不超过初级员工12倍；结束有利于富人的单一税制；禁止央行出售黄金；将最低工资标准定在全球最高的每小时25美元，都功亏一篑未能成功立法，但发出的信号是：即便出于避税的原因，瑞士成为全欧洲许多高收入企业总裁的居住地，瑞士人仍然笃信竞争环境的公平性。
瑞士的包容与普惠性，不仅是政治上的，也体现在社会制度中。瑞士是全世界人均医疗保健和教育花费最高的国家。虽然该国医疗保健体系完全私有化，但其覆盖率却达到了100%，政府只为最贫困的公民提供补贴。因此，全国性医保成本只占瑞士GDP的3.5%；而这个数字在美国则高达8.5%，并且人口覆盖率不足80%。
瑞士各州都有自己的分布式税收和预算体系，因此即使部分地区面临财政压力，也很难在其他地区触发多米诺骨牌效应。另外，虽然瑞士堪称稳定民主国家的典范，但决不可忽略其高度专家统治的实质。瑞士拥有受过高等教育的专业官僚阶层，他们数十年如一日地监督着税收政策的连贯一致性；确保着所有人无例外地遵循法治；管理着列车像钟表一样精准运行。以技术专业性为尊，不仅体现在瑞士政府层面，也同样体现在整个劳动人口的精神面貌上：瑞士工人训练有素、竞争力强、生产力高，几乎从不罢工。可以说，瑞士至臻完美的高效性并非来自民主制，而是来自专主制。
作为全球顶尖的民主国家，瑞士十分清楚民主不足以应付治理的复杂性。史坦纳教授担心，瑞士作为高标准、高效率国家的代表，其地位正在下滑，逐渐被新加坡等国家取代——不久前新加坡在世界银行公布的“营商便利指数 ”排行榜中力压瑞士位居榜首。如今的新加坡，正像瑞士手表般精确运行。为了摆脱众多西方民主国家遭遇的信任危机，瑞士领导层已经开始研究新加坡，寻求把治理水平提升到新的高度。
新加坡：从公众同意到政治协商
作为新加坡永远的园丁，李光耀生前喜欢说，正确的比政治正确更重要。他认为“法律和秩序”一词的含义是颠倒的：秩序是第一重要的，然后是法律。新加坡建国之初，华裔、印度裔和马来裔议员各用母语在政务会议里相互攻讦，李光耀因此强制规定议政使用英语。当时匪帮横行，时有绑架勒索案件发生，李光耀主张对此类犯罪份子处以死刑。新加坡社会种族成分高度多样化，如果任凭人们以“自由言论”的名义煽动社群之间的仇恨对立，这种自由最多是毫无意义的奢侈，甚至有可能使国家走向是自我毁灭。在吴庆瑞等人的协助下，李光耀把英国式政府完全移植到新加坡，然而他之所以能成为20世纪备受敬仰的政治家，不在于他迎合西方的政治模式，而是因为他领导国家走向了成功，将新加坡打造成21世纪信息国家的典范。
有这段历史作为背景，新加坡不囿于民主，寻求将专家统治制度化的努力，也就不足为奇了。追求政治权术过了头，便会腐蚀民主；追求民主过了头，便会妨碍政策推行。政治以立场为先，政策以决断为要；民主制可促成妥协，专主制能解决问题；民主可以满足社会的最低要求，专家治理能使社会运作达到最优。有人讽刺新加坡是托克维尔笔下的“良善的专制主义”，即寻求满足全体人民需求、“让所有人无需为生活中的麻烦费神操心”的政权。但真正恰如其分的专家统治，要比这更加灵活。李光耀原本偏向社会主义的主张，直到上世纪70年代以后，才参考香港建设更灵活的劳动市场。在邓小平的领导下，中国也从激进的教条主义转向了渐进的实用主义，不断积累实践经验，最终孕育了中国的经济奇迹。现代专主制既有能力开展大规模的“休克治疗”，也能够进行小规模的迭代实验，但它的目的绝不是阻塞社会的发展。
不管在理论还是实践层面，专主制都带来一个无比合理悖论。在某些方面，新加坡可以说是自由放纵的，它对贸易不加限制，对创办企业十分友好，甚至连卖淫都是合法的；但同时它也是一个保姆国家，它有世界最健全的政府补贴私人住房计划，强制性的退休金储蓄计划，以及覆盖全民的高性价比公共医保系统。它是排名第一的自由市场，然而六成经济却由政府通过国有企业掌控。换句话说，它是个自由意志主义的保姆国家，资本主义的自力更生精神与再分配手段高度结合，以提高底层10%国民的收入。新加坡是个大政府国家，却保证了政府的精益度和有效性。
上世纪有一百多个国家摆脱了殖民统治，但由于领导层缺乏交接更替规划，稳定性成了这些国家最大的威胁。新加坡对领导人继承问题早做规划，使建国者的权力平稳移交给继任者。即使生前对国家决策发挥主导作用，李光耀仍然在遗嘱中明确表示，去世后将其朴素的故居夷为平地，不可成为供人凭吊缅怀的场所。李光耀的故居虽然化为乌有，但他强调政风清廉、贤能治国、投资基础、教育大众、长远规划的思想却得以长存。如今，新加坡内阁成员的平均年龄稳步下降，在引入新鲜血液的同时，也保持了领导层的质量和延续性。
这种思维方式在诸如荷兰皇家壳牌公司等成功企业案例中屡见不鲜。数十年来，壳牌公司综合考虑能源、地缘政治和科技等趋势，多领域远期情境规划效果卓著。正因如此，李光耀在为新加坡制定战略规划时，才会以壳牌公司作为蓝本。情境规划既不是凭空预测，也不是线性推演，而是把新生的规律综合起来，形成复合型图景。通过坦率激烈的头脑风暴，新加坡领导层远离舒适区，不断勾勒未来可能出现的情境，并据此制定战略，以确保新加坡在世界舞台上有一席之地。情境主导型思维减少了政策辩论中常见的对立情绪，以假设条件创造了一个可以容纳分歧的安全空间。情境分析能提出多重叙事挑战现有方案，有助于抑制专家治国可能产生的过度自信——这正是我们必须时刻正视的问题。英特尔公司前总裁安迪·葛洛夫有句名言：“只有偏执狂才能生存。”国家也是如此。难怪新加坡常被人称作“全世界运营最好的公司”。
除了是一间公司，新加坡也是一个智库，从内政到外交，每个部委班子里都有负责情境规划的专员。随着时局变幻，这些“远景规划师”不带个人偏私地将未来可能出现的情境搭建起来，持续不断地为领导人提供参考。例如，国家安全部门下属的风险评估与侦测（Risk Assessment and Horizon Scanning）项目，研究范围几乎涵盖了政府规划的方方面面，从投资预算到教育培训等领域的趋势和推动力，都是其评估的对象。总理办公室的战略前景研究中心（Centre for Strategic Futures）负责对这些情境进行汇总，并将研究结果发表在内刊《未来时态》上。
情境分析的应用并不局限于政策层面。在新加坡，它是全社会不同领域各凭所学共同服务的集体事业。新加坡国立大学政策研究所的国情棱镜实验是一个多年的公共咨询项目，靠成百上千名专家和国民集思广益，构建虚拟国情为2022年的新加坡提供参考，提出了优先考虑商业因素和高薪就业的“大企城”（SingaStore），以及政府下放内政职权、靠社区组织维护经济社会市场的“为己城”（WikiCity）。
多年以来，新加坡系统性地与全民沟通长期战略性问题。2013年，“我们的新加坡对话会”举办了660次对话，汇集了超过47,000名参与者，调查了4,000多位国民，并与40个非政府组织合作收集民意。该对话会以七种语言进行，为了获悉海外新加坡人关切的问题，它甚至在伦敦、旧金山、上海和北京等地设立分会场。由此产生的重要想法包括要求外国人和妇女参与国民服役计划；为越来越多的老龄人口重新制定公共住房计划；以及在退休金投资分配中给予个人更大的掌控权。2015年，新加坡成立了未来经济委员会（Committee on the Future Economy），规划了引进新产业、并围绕其展开职业培训的新道路。这个过程内嵌于公务员系统内部，涉及所有部委，网罗了数十名国内外企业高管、数百名学者和科技专家。此外，新加坡还推出了GoPetition在线请愿平台，并在议会里组建专项委员会采纳民众建言，可谓瑞士公投模式的高科技的版本。在以上案例中，建议一经采纳通常在几个月内便会化为新的实践，而不会拖上几年，更不会石沉大海杳无音讯。
这些做法虽然不是完全复制瑞士的直接民主，但也堪称广泛协商的范例。两者之间存在一个重大区别：新加坡领导层十分重视把握政策协商的“度”。政治协商一旦过度，便可能退化为政治瘫痪。为防止这种情况，新加坡政府设置了合理的关键绩效指标（KPI），并定期跟踪以评估进展。没有任何国家像新加坡这样孜孜不倦地监测公共服务各项KPI，确保政策得到有效的贯彻实施。在SingPass政务系统的支持下，人们可以通过网络获取所有政府服务；政府办公大楼里也设置了便民服务机，供打印护照等官方文件，节省排队时间。不管是首套房还是二套房，贷款都可以在一天之内得到妥善安排。从海关检查到机场公厕，从银行到高校行政楼，新加坡随处可见触摸式服务评价器，而且政府对打分结果给予高度重视。
新加坡之所以有远见，并非因为它的经济学家比美国多，也不是因为它财力更雄厚，而是因为它的领导人得到公众信任，有一定空间进行自主性的长期决策。在以短期为导向的选举民主制度下，选区利益大过天，哪怕饮鸩止渴也势在必行，因此未来规划难有一席之地。正如政治心理学家菲利普·泰特洛克所展示的那样，政治协商一旦完全透明化，就可能诞生讨好民意却不正确的决策，民主制必须靠专主制进行调和，以评估决策的长期影响并及时纠偏。在泰特洛克的研究中，所谓的专家未能正确预测一系列的政治经济事件。但这无损专家统治的权威性，因为治国理政不是靠凭空预测，而是靠审时度势的决策。专家型官员要做的不是预测而是倾听，他们必须参考领域专家和公众的意见，然后制定整体性的政策。在任何事上，自我纠正比正确更重要。
饶是如此，新加坡也曾误判某些政策的后果。20世纪90年代新加坡率先采用电子道路收费系统，希望通过抑制私人汽车增长趋势，以缓解城市交通拥堵状况，但却由于定价没有显著高于公交系统，未能达到预期效果。此外，从2001年至2011年，新加坡从中国、印度等地引进约100万新居民，并允许外国人购买公共住房，导致房屋资源紧张、价格激增，激怒了许多当地人，引发社会对外国人口过度膨胀的担心。因此，当新加坡政府发布人口白皮书时，国内舆论一片哗然也就不足为奇了。在2011年的议会选举中，新加坡的主要政党人民行动党出乎意料地在多个选区败给工人党，这才感受到了民意的反弹，意识到获取民众信任不是件理所当然的事。
2011年的选举标志着新加坡从共识治国向协商治国的重大转型。虽然执政党最初难以接受选举结果，但随之而来的协商文化被看作专业主义的象征，代表着政府从全知全能到群策群力的转变，这是给政治带来健康动力的源泉。今天，新加坡所有政府机构都时常就民众所关心的事务进行公开咨政，包括地铁收费标准、汽车保险费率、养老年金、中小型企业减税等等。在2013年的政府预算辩论会上，议员与多个公民团体就具体条款进行了实时对话。呈给议会的每个提案都一定的公共评议期。
然而需要重视的是，在新加坡治理演变的过程中，社交媒体和在野党几乎发挥了同样关键的作用。即使工人党没有在2011年的议会选举中一鸣惊人，新加坡公民仍然会通过网络渠道、公开论坛、法院和公园演说角，对养老基金回报率、选举时间和移民政策等重大政府议题提出质疑和挑战。在新加坡文化中，人们无时无刻不在抱怨，并要求情况得到改善，这与许多发达国家诉诸情感却无济于事的抗议活动形成了鲜明的对比。
作为一门学科，治理不是运营研究的分支；社会是个复杂的有机体，不是洗衣机。治理不仅在于管理民众、为他们提供服务，更在于积极协商以及代表人民。2015年，由于人民行动党在虚心吸纳工人党议程的基础上，用情景建设和公开协商等手段加以补充，它在议会选举中取得了压倒性的胜利。根据现代化理论，财富增长和社会稳定将使政治制度趋于多元化，出现多党竞争局面并促生强有力的反对党。新加坡政策研究院副院长许林珠指出：“社会经济地位更高的人希望反对党为了反对而反对，作为一种政治制衡。”但是新加坡人民的选择却恰恰相反，导致反对党在议会中只占一席 。也就是说他们对政治本身不感兴趣，在意的只是政治产生的结果。
随着新加坡越来越自由化，议会的“安全席位”越来越少。如今，社会活动家可以成为国民政治人物，个人可以通过独立平台参与竞选。来自反对党的非选区议员席位得到保证，还有9名独立提名议员产生自教育、商业、慈善和体育行业。如今新加坡成为一个倾听各方面声音的地方，而反对党占多少议席反而没有那么重要。
任何社会要走向成功，包容异见都是关键。它有助于纠正当前的错误，以及避免未来可能出现的不利情境。无论是反映不幸历史事件的电影，还是质疑政府的网络博主，允许公众持有不同意见，和举报腐败与滥用职权的监督机制同样重要。几十年来，人民行动党一直强调新加坡地缘政治的脆弱性，这种叙事适用于建国初期，如今国情早已发生了变化。因此，某些不合时宜的法律和做法，例如同性恋入罪以及剥夺新闻自由等，也都应当适度调整。我们可以理解新加坡，作为一个把生存放在首要位置的偏执狂国家，这些做法已经成为习惯，但它们无助于增强国家的韧性。
在新加坡建制派内部，李光耀公共政策学院助理院长刘浩典代表着最直言不讳的声音，他认为新加坡必须在社会工程技巧与社会转型现实之间学会平衡。虽然西方福利国家正在走向瓦解，但刘浩典认为新加坡应该利用充裕的预算盈余，加大对医疗、住房和社会服务的投入力度，以保障全体国民较高的生活水平，维护社会团结，应对日益严重的不平等现象和多样化趋势。
欧洲福利国家之所以在幸福指数上傲视全球，是因为它们既满足了人民的物质需要，又提供了共同的使命感。近年来，新加坡的幸福指数排名有所上升，2015年已名列亚洲前茅，但外界仍认为新加坡人不如欧洲人幸福，其原因可能是新加坡人过于偏执、充满抱负，不懈地追求更高层次的满足感。新加坡人代代传承着一个理念：不要指望他人施舍，因为没人欠你什么，必须自给自足方能生存。他们不辞辛劳地把新加坡建设成一片高度现代化的安全净土，却仍能看到各种不确定性，比如生活成本上升以及来自地区其他中心城市的竞争。为了应对这些挑战，政府不断加码提升国家竞争力，不仅通过技术指标评估生产总量，比如大批量培养工程师；也同样注重无形的输出，比如让年轻人渴望在创意产业施展才华。为了引导人民产生幸福感，新加坡敏于借鉴世界各地的相关政策：向伦敦学习博物馆免费制度；向墨尔本学习晨间地铁免费制度；向丹麦学习敬老养老制度；以及向芬兰学习再教育制度。
关于如何利用外国投资和人才打造本国技能树；如何通过进口技术和管理知识提高生产力，以降低对外国人才的需求；如何缓解拥挤程度、减少不平等和社会张力等问题，新加坡正在努力铸造新的共识。政府、反对党和民间社团之间的交流带来了创新，例如为建筑项目设立“可建设性”评分机制，以此标准降低对外来务工人员的需求。新加坡可能从这种方法中受益：由于成本快速上升，主要的外国公司开始在地区其他国家招聘工作人员；但如果新加坡移民数量和房价能降低，将有助于留存这些公司。
新加坡总理李显龙认为，政治形势正在变得更加复杂：“这一代人跟过去不一样，社会跟过去不一样，因此政治也将变得不一样。我们的工作方式必须更加开放。我们必须接受更多的杂乱性，更多常规政治中的推诿扯皮。”但需要注意的是，新加坡积极开展的政策协商，不宜与（民主制的）常规政治混为一谈，而且应该努力避免沦为常规政治。
技术专家咨询可能一步步滑向民主的民粹主义，绝不应为后者而牺牲前者。当今世界没有哪个国家能够不顾国家整体表现、片面关注选举结果，狭隘短视的民粹主义和长期政治瘫痪都是无法承受的后果。对新加坡而言，最大的风险可能在于过度民主化，纠缠于辩论细节无法做出决定，追求卓越让位于无休止的政治对话。公共住房建设等显而易见的必要投资应是新加坡政府始终不懈的追求，而不应沦为博取选票的工具。过去，新加坡没有真正竞争性的选举，打造一流的基础设施的必要性从来不容辩驳——放在今天，它也不应该成为一个政治问题。
“民主的关键在于掌握健康的剂量，”一个长期旅居新加坡的美国人曾这样对我说：“喝一两杯不要紧，但别把整瓶灌下去。” “凡事皆有度”，这个古老的格言阐述的道理正在被越来越多国家所认识。
（观察者网杨晗轶译）
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