宋鲁郑：西方看得懂两会吗？

【文/观察者网专栏作者 宋鲁郑】

虽然人类已经进入深度的全球化和互联网时代，但出于种种原因，比如自大、偏见、以自己标准来衡量一切，西方对两会的解读大都有偏差和失真，甚至是完全错误的。

西方最常常讲的一句话是:“两会不是真正的决策机构”，然后再加一句话“橡皮图章”。这个判断以讹传讹，成为西方固定的印象和结论。

事实上，人大是立法机构，政协是咨询机构，它们从法理、机制和职能上就不是决策者，就如同不会有人讲法国国会是决策机构一样。人大的四项权力是立法权、决定权、任免权和监督权，具体来看，一些立法、选举和任免公职人员、审查和批准预算、监督法律执行等职能和西方国会大同小异。西方决策机构一般也是行政部门，在中国这样一党领导（多党协商）的体制下，党和行政部门才主要承担决策的重任。

至于“橡皮图章”的定性则是对中国体制运作不了解所致。因为在他们看来，中国的两会很少出现西方常见的激烈辩论或者议案否决。主要原因有二：一是上文所说的重大事项的决策和辩论过程并不主要在两会期间，而是在执政党的政治局和常委会，在行政部门、人大常委会。各方只有达成共识之后，才提交到两会（重大法案一般是提交到全国人大常委审议），达成共识后才会投票通过。

2017年全国两会，李克强总理作政府报告

以《劳动法》为例。从1979年第二次起草《劳动法》至1994年第三次起草结束，15年来先后形成草案30余稿，于1994年1月7日经国务院第14次常务会议审议，原则上通过了《劳动法（草案）》，并于1994年2月28日由李鹏总理致函全国人大常委会，要求对草案进行审议。全国人大常委会广泛征求各方意见后，对《草案》再次进行了认真的修改、补充，《劳动法》终于于1994年7月5日经全国人大常委会第八次会议通过。

《劳动法》并不是特例。《物权法》自1993年开始起草，1998年制定草案。2002年12月，九届全国人大常委会初审《物权法》，2005年7月向社会公布草案全文，其后又审议了六次，直到2007年3月16日十届全国人大五次会议上以2799票赞成、52票反对、37票弃权通过其草案。从起草到实施历经十四年，尽最大程度凝聚了各方的意见和共识，以高票通过是再正常不过的。可是西方仅仅看当时的投票过程，自然会误以为这只是走形式。

所以中国这种决策和立法过程怎么可能会有西方国会的特点呢？可以说，两会最主要的功能就是把执政党的理念和措施法律化，它的目的不是要否决某项提议，而是完善、修改。

需要多说一句的是，中国的最高决策机构是中共常委会，而常委会的人员涵盖党、国务院、人大、政协、宣传和纪检等，各方达成一致才能推行。在这个过程中，人大和政协都有着充分、同等的发言权。再加上中国是一党执政，因此这种决策机制不仅有着很高的科学性、延续性，更重要的是不会出现西方决策模式的某些严重弊端。

全国两会体现了中国政治传统和特色

特朗普上任后雷厉风行兑现自己的承诺，决策时甚至有些顾问、内阁重要成员都不知晓。他所签署的被认为最重要的针对七国穆斯林的禁令，一颁布就引发美国执行上的混乱和举国抗议，最后更被法官叫停。这样的决策机制不仅草率，缺乏可行性，更造成社会混乱、分裂和对抗，其国家成本之高可想而知。

至于因为政党轮替就决定废除TPP，如此的朝令夕改，不仅害已更害人。即便是中国这样和TPP无关的国家，也一定程度受损：有部分企业为享受TPP的好处，便大举投资于越南等国，如今都打了水漂。中国尚且如此，那些成员国受损程度可想而知。

只是双方如此对比明显的决策差异，西方何以就视而不见呢？还怎么会仍然以自己的标准来衡量中国呢？

二是西方国会代表是由利益不同、理念不同的多个政党组成，另外还受更多利益对立的利益集团所影响，在野党无论是出于利益还是理念，都必须为反对而反对，就是同一政党之间的议员要达成共识也相当有难度。在美国，除了对外开战这样的事情，如“9·11”后的阿富汗战争（众议院以420比1，参议院以98比0的结果通过战争授权，这在事后被证明是一个严重的错误），两党极少会立场一致——这就是福山所称的美国已经变成什么也干不成的“否决体制”。

事实求是的讲，几乎很难达成共识、丧失执行效率、否决一切的西方体制需要深刻的反思和变革，而不是以自己问题丛生的模式当作衡量他国的标准。

不过东西方立法机构有一项职能是一致的——监督职能。但西方无法理解的是，两会何以能具备监督职能？

的确，像政协看上去只是一个咨询机构，没有任何权力。但事实上却仍然有效地发挥着监督作用。比如在今年政协首场新闻发布会上，新闻发言人王国庆就指出：“去年全国政协组织了18项重点监督活动。”他还举了一个具体的例子：“去年9月，全国政协委员视察团围绕‘中华老字号品牌质量提升情况’开展了民主监督活动。委员视察团在调查分析了几十家老字号企业的生存现状后，提出了不少监督性的意见。商务部等16个部门在政协监督性视察报告的基础上，起草了《关于促进老字号改革创新发展指导意见》。出台这个《意见》以后，这些老字号企业很感激政协为他们做的这个大声呼吁。”

在第二天的开幕式上，政协主席俞正声更指出：全国政协2016年共办复提案4272件，参政、议政和监督上围绕多个核心：紧扣供给侧结构性改革调研议政、大力弘扬中国精神，推动社会主义文化繁荣发展、致力民生改善和社会建设以及贯彻党的民族政策和宗教政策，促进民族团结、宗教和睦等。

在笔者看来，两会之所以能够发挥监督作用，主要有如下原因：

一是它们选择监督和议政的议题都是党、政府和社会各界高度关注的，本身就具有道德高地和道德正当性。中国文化传统上就强调伦理、道德，现代以前在很多情况下以道德代宗教，以伦理代法律。这种传统在当今社会中依然有强大的生命力。毕竟法律是写在纸上的，道德是写在心上的，对于很多人来说甚至能发挥更强的约束力。

二是委员们都是各领域的专业人士，具有极高的专业知识背景。因此他们的监督具有很高的专业性和说服力。

三是组织上和制度上有监督的保障。政协主席都是各级政府的常委，不仅能参与任何事项包括人事的决策，更有直接的决策权，从而保证政协的监督成果有机制性的表达渠道和实施渠道。至于人大主任，有许多是直接由党的一把手兼任，其执行力更不容置疑。

西方需要重新调整看待中国两会的视角

如果仅就人大而言，它还有一个很具体的职能：对任何报告、法案、人事任命法律化的程序性投票。虽然其目的并不是否决，但在重视民心民意的中国，得票率高低也是各方追求的目标。所以在这个过程中，任何一方都必须积极与人大代表沟通，听取他们的意见，并及时有效的回应。

更重要的是，假如一位官员真的有问题，也会在得票率上体现出来。比如十八大落马的第一位副国级干部苏荣，他的问题就是在中央巡视组在江西和干部个别谈话时，意外得知省人大主任选举中，苏荣丢了近五十票，倒数第一。在选全国人大代表时丢了近七十票，倒数第二。一个省委书记竟然得票如此之低，引起了巡视组的重视，从而打了下十八大以来的第一只大老虎。这同样是两会监督作用的一种体现。

最后一点虽然有些务虚，但同样非常重要：即两会已经被视为中国制度模式最重要的特色之一，党和政府对来自两会的任何声音都会予以积极回应和正视。这也给两会发挥监督作用提供了一个制度背景。

任何一个国家的政治都不可避免地产生于自己的传统，对中国而言这个传统就是民本。纵观人大、政协两会，纵观领导人的决策无不围绕民众最关心的话题：微观到大城市的堵车、宏观到经济发展、十三五，从事关特定群体的扶贫，到人人关心的环保、反腐。据政协发言人王国庆先生提供的数据，全国政协一共组织视察调研活动91项，1408人次的委员参加了这些调研活动；委员们一共提交了提案5769件，收到社情民意信息8678篇。特别是围绕提高扶贫实效、推动东北三省工业转型升级、深化医药卫生体制改革等专题开展调研议政。

想不明白而且判断失误的不仅仅是西方的媒体和政治人物，就是专门研究政治的学者也同样如此。美国当代著名学者福山在2010年还斩钉截铁地这样评价中国：“关于农民的养老金及医疗保障等，他们的要求是一个没有组织起来的力量，所以就不会有相应的、强有力的政治影响力”。但仅仅两年之后，农村医疗保障制度就已经完全建立起来了！

这其中的根本原因就是中国几千年传承至今的民本政治传统。从政治对比的角度说，中国文明在诞生之初就明确了政治的目的（《尚书》：民为邦本），西方则要等到民主制度产生之后才有这样的目的。

本来如此鲜明体现中国政治传统和特色的两会，是西方向民众解读中国的绝好机会。但非常遗憾的是——我不想给西方媒体扣一个“故意愚民”的帽子，可实际效果却是如此。我想，一个失去自信心的西方，大概也就丧失正视另一个充满活力的文明的能力，如果西方丧失学习的能力，不也就丧失了借鉴别人、改革自己的机会吗？

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