林毅夫：中国应顺势而为，引领全球化自由贸易
经济历来是全国“两会”的重头戏，中国经济保持6.5%增速的可持续性前景如何，当前中国经济处在长周期的什么位置，PPP是否是有效的融资政策，人民币汇率是否被严重低估，如何解决发展中的不平等问题，中国如何在国际上发挥更大作用……财新记者就以上问题专访全国政协常委、世界银行前副行长、北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫教授。
林毅夫委员认为，尽管国际经济形势还处在疲软周期，中国经济也面临较大的下行压力，但依据我们现有的条件，保持6.5%的GDP增速切实可行，在实际工作中，还可以争取比6.5更高。林毅夫建议用政府财政赤字进行基础设施建设，用PPP做为融资的辅助手段，必要时政府财政赤字可以突破3%的上限。他呼吁关注发展中的不平等问题，深化改革资产配置中的扭曲因素，适当提高向高收入群体征税。林毅夫认为，在国际上，中国应顺势而为，引领全球化自由贸易，推行“一带一路”倡议是中国对国际社会的贡献。
全国政协常委、北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫
他认为，保持6.5%的GDP增速切实可行。他建议用政府财政赤字进行基础设施建设，用PPP做为融资的辅助手段，必要时政府财政赤字可以突破3%的上限。
经济形势：保持6.5%左右的GDP增速切实可行
财新记者：2016年四季度开始，各项数据显示中国经济似有回暖迹象，你如何看待当前的经济形势，哪些因素支撑了经济回暖，可持续性如何？
林毅夫：从统计数据来看，中国经济目前确实有趋稳回暖的迹象，背后的因素有相当多是与房地产的投资有关，也与去产能后钢筋、煤炭价格上涨有关。这样一个趋稳的形态，我们希望能够站稳，但经济下行的压力还很大。因为房地产调控以后，可预见的投资的积极性会下降，去产能有推高价格的效果，但实际结果怎样，还须在经济实际运行当中来看。
总体来说，我国经济形势趋稳，但下行的压力比较大。我同意李克强总理在《政府工作报告》中讲的，我们的经济可以说有潜力、有韧性、有优势，不管外国的经济形势怎么样，利用我国国内的有效需求，GDP达到6.5%左右的增速是可能的，而且在实际工作中，争取比6.5更高，我觉得完全有条件实现。“6.5左右”是一个相当好的表述，一方面它代表我们的信心，也代表我们经济增长确实有潜力，我们有能力达到这个目标。当然如果国际上出现一些“黑天鹅”事件，完全不是我们可以掌控的，那可能会比6.5稍低一点，这也是可以接受的。
财新记者：从一个长周期来看，当前中国经济处于什么位置？
林毅夫：首先看国际经济形势，我们是世界第二大经济体，第一大贸易国，中国的经济形势肯定要放在国际经济形势格局下来看。自2008年国际金融危机，国际经济还没有完全复苏，发达国家并没有走出金融危机的阴影。比如去年年初，按照世界银行的预测，美国经济增长可以达到2.1%，到年底统计增速实际只有1.6%；欧元区去年年初的预计增长能达到2.7%，但到年底统计也只有1.6%；日本的经济增速原来预期可以达到1.7%，实际增速只有1.0%。
美国华盛顿市区的世界银行大楼
从长周期来看，自2008年金融危机以来，马上就要进入第十年，这是二战后经济下滑最长的一个时期。现在的整体国际经济形势还处在一个疲软周期，是不是继续往下滑，还不好说，但要回到正常的增长，我认为还有相当长的路要走。发达国家有可能像日本那样陷入长达二十年的停滞。
中国是发展中国家，即使面对国外的不利条件，我觉得，国内还有比较大的潜力，有比较好的条件。经济增长总的来说靠二块：外需的增长、内需的增长。内需的增长靠投资增长和消费增长，对我们来说，投资增长还有相当大空间，目前我国的产能还处在中低端，即使中低端产能过剩，还可以往中高端升级。升级需要投资，投资的回报会相对好，而且不会造成产能过剩。第二点，基础设施有继续完善的空间，我们城际之间的基础设施不错，高速公路、高速铁路、飞机场、港口都建得不错，但城市内部的基础设施还相当不足，去年夏天下了几场大雨，一千多个城市被水淹，这说明地下网管不足，地铁也拥挤不堪；还有环保改善也要投资，城镇化也需要投资。
因此同样面对经济下滑周期，我国的条件和发达国家的条件不一样，我们有条件进行产能升级，投资基础设施建设、环保、城镇化，发达国家很难找到好的机会。我国政府的财政赤字不到60%，发达国家的政府财政赤字普遍超过100%；我国民间储蓄高，可以用政府的钱来撬动民间的潜在投资；我国的外汇储备也比较充足。这些都是有利条件，用这些有利条件来保持一个相对稳定的投资增长，有投资就会倡导就业，有了就业，家庭收入就会增加，消费就会增加，投资跟消费增加，就能确保我国经济较为平稳的增长。不管国际上怎么风吹草动，或是疾风暴雨，我相信靠内需增长我们有条件维持6.5%以上的增速。
投资：必要时财政赤字可突破3%天花板
财新记者：今年一月份全国各地“两会”披露的数据显示，地方政府对投资的热情不减，你如何看待这个现象？
林毅夫：去年我国经济形势好转，有不少是靠房地产投资拉动，但是房地产随着调控，投资的机遇性会下降。维持经济增长的目标，从投资这一块，一是靠政府投资，二是靠民间投资。从某种角度来说，民间投资与政府投资相关，因为如果经济下滑太多，大家会认为未来前景不好，民间投资的积极性肯定会下降。如果政府基于它的财政政策投资，使经济保持在一个合理水平，大家对未来的前景看好，投资的积极性就会增加。
政府投资主要投在基础设施方面，前面讲到我国的基础设施方面还有欠债，政府投资基础设施，能消除经济增长的瓶颈，还可以提高经济增长的质量和潜力。
政府投资从短期来看能创造就业、创造需求，从长期来看能消除经济增长瓶颈，达到“一石双鸟”的效果。在经济下行时期，政府投资基础设施是最好的时候，我在2009年就提倡这一观点，用基础设施的投资作为反周期的措施，同时作为提高经济增长潜力的办法。基础投资建设能带动就业，减少社会救济的各种开支，机会成本是比较低的，而且经济下滑时，原材料价格也会下滑，民间投资的积极性比较高。我在2009年倡导这一主张时赞同的人很少，现在国际上已经变为主流的声音，2014年国际货币基金组织专门出了一份报告，建议各国在经济下滑时投资基础设施。
财新记者：但是政府投资增加是否会导致地方隐性负债增加等潜在风险？
林毅夫：经济下滑时期，政府的财政税收增加得比较慢，政府投资基础设施增加，政府的负债也会增加。但是，经济下滑时如果不投资基础设施，失业增加，政府的失业救济的支出增加，同样会带来政府负债的增加。投资基础设施，可以创造就业，减少发放失业救济的需要，固然短期负债增加，但从长远来看消除经济增长的瓶颈，将来政府的税收会增加，就可以补足现在政府财政赤字的增加。
就我国情况来说，我们过去政府在做基础设施投资时主要靠地方投资平台，因为我们过去不允许地方政府有财政赤字，也不允许地方政府发行长期的公债，只能靠银行或影子银行来融资。这有一个问题就是隐性负债，并且它是以短债来投资长期的基础设施，期限不配套。比较合理的方式，是允许地方政府发行基础设施的公债，然后用地方政府长期基础设施的公债来从事长期的基础设施建设，这样就不会出现期限错配了。如果能这样做，我相信空间还会比较大，目前我们整个政府负债的比例还很低，地方跟中央的负债加起来不到60%，去年地方政府的负债是40%，其中就包含投资平台的隐性负债。我们的地方政府负债是用来做基础设施投资的，它是有资产的，它的净负债率实际上比40%还低。所以，如果把融资的方式解决了，我们用基础设施投资作为在经济下滑时期的反周期手段，还有相当大的空间。
中央政府的财政赤字以占GDP的3%为上限，对此我有不同看法。3%的上限本身并没有理论基础，这个上限最早是欧盟国家提出的，因为成立欧元区后，有统一的货币政策，但没有统一的财政政策，为了约束欧元区内部国家，就提出财政赤字3%的上限。我的看法是，财政赤字到底用在什么地方很关键，是用来支持社会福利，还是用来消除经济增长瓶颈的基础设施建设。这两个是完全不一样的。作为支持消费的福利支出，是纯粹的负债；作为消除经济增长瓶颈的基础设施建设，实际上是一种投资行为，未来经济增长潜力会提高，财政税收会增加，它的还债能力会提高。所以不能简单地讲财政赤字不能超过3%，我认为必要时可以突破这个上限。
财新记者：最近企业关于税负重的抱怨增多，如何看待这一问题？去年七月底政治局会议上，首次提出降低宏观税负，降低宏观税负应从哪些方面着手？
林毅夫：关于企业税负重的讨论很多，我认为首先是各种费的增加导致企业的税负重，应该把各种费做清理，这部分有相当的空间。宏观税负里面实际上也把各种费计算进去，先把那些不太正规的费好好清理，这是第一步；第二步，对于现在的税里面，看政府在哪些开支上应该合理减少，把合理减少的那一部分用来降税，这也是总理工作报告中提出的一个主要措施，把政府开支尽可能压低，今年将减少5%的开支，把减少的开支转化为对企业的减税。如果政府开支不能减少，企业减税后政府赤字增加，最后又会把担子转回到企业。
财新记者：今年财政赤字规模很可能不变，专项债可能减少，财政政策有边际收紧趋势。另一方面，当前PPP大规模推进，PPP是否可能异化为一个类财政手段，成为融资工具？
林毅夫：基于前面说到的理由，我个人是主张用政府财政赤字的方式来做基础设施的投资的。我们鼓励民间投资，但要看到民间投资有它的局限性。除了通信外，民间资本对基础设施建设没有多大兴趣。基础设施的投资是一个长期的投资，它的回报率决定经济使用率有多高，经济使用率又决定经济发展状况，但民间资本对经济发展状况没办法掌握，所以它对长期的基础设施投资积极性不足。当然，当前大规模推进PPP，用PPP来解决短期资金的不足是可行的。但也存在风险，民间资本是逐利的，它会投那种具有垄断地位并且已经是瓶颈的港口和高速公路，在垄断之下，民间资本很容易要求比较高的垄断利润，但基础设施有很多外部性，如果它要求比较高的垄断利润，实际上就会影响到整个经济的发展。
总的来讲，国际上的PPP经验并不太成功，该投的基础设施没人去投，或者利用垄断地位追逐垄断利润，有时候还会出现绑架政府的情况。一个明显的例子是墨西哥电信，在上世纪八十年代，墨西哥国有的电信行业被私有化，但电信的效率并没有提高，电信老板卡洛斯·斯利姆·埃卢却成为世界上最富有的人之一，他很有钱又反过来影响政府政策。
卡洛斯·斯利姆·埃卢
所以，我觉得民间投资并不是解决基础设施建设的良药，很多基础设施是PPP不愿意投资的，它愿意投资的是有一定垄断性质由容易收费的电信、港口等，企业家会追求垄断利润，反过来可能会用垄断利润积累的财富来干预政府的政策走向。我个人还是倾向于用政府财政赤字来进行基础设施建设，可以重新审视“最高只能占GDP总量3%的财政赤字”的天花板，只要增加的赤字是用来做消除增长瓶颈的投资，这个天花板可以突破。
财新记者：中国基础设施情况相对来说已经不错，未来是否该把更多资金投到相对更为匮乏的医疗、教育、养老上，在做投资的同时，也补百姓消费的短板。
林毅夫：中国基础设施建设与其他国家相比，相对比较好，但还有不少欠账，比如城市内部的基础设施建设，这些欠债要补上还需要下功夫。
此外，医疗、教育的不足，主要不是硬件不足，可能主要是软件不足。教育问题，不是缺教师，是缺合格的教师，教师的培养并不是一年两年就可以迅速提高的。医疗问题也是如此，二三线城市的医院基础设施都有，病床很多，但病人不见得愿意去，因为缺少好的医生。我觉得医疗、教育应该继续支持，但投资并不在于盖多少间教室、医院，应该是培养多少名合格的教师、医生，这是一个长期的、持续的投资过程，不能做为短期的反周期措施。养老方面可能遇到一些瓶颈，养老院缺乏，养老产业缺乏，把相关政策制定好，民间在这方面有投资的积极性。
我国在经济转型过程中发展很快，但贫富差距拉大、资源分配不平等的问题也相当严重，需要我们高度关注。我认为解决的办法，一个是釜底抽薪，一个是扬汤止沸。
釜底抽薪，就是要了解造成不平等主要原因是什么。我认为，我国在经济转型的过程中走的是“双轨制”，保留了一些扭曲，这些扭曲都会造成收入分配不均。比如在金融体系中，大银行和股票市场为主，资金资本的价格被人为压低，谁能够向大银行借到钱，谁能够股票上市，就能以很低的价格获取资金。这些能从大银行借到钱或上市的企业，一部分是国有企业，一部分是大的民营企业，能拿到资金的补贴，或者是资本价格的补贴。谁补贴他呢？就是那些把钱投到金融体系的一般老百姓、微型企业、中小型企业，他们相对较穷，让穷人去补贴富人，当然贫富差距会越来越大。另外有些垄断行业，具有垄断利润，谁掌握了垄断利润，财富就会急剧增加。
这些是事实上造成财富分配不均的主要根源，所以釜底抽薪的办法是深化改革，把这种干预扭曲取消掉。比如金融市场改革，应该多发展能给中小型企业提供金融服务的中小型金融机构，并且对利率的管制放开，让资金的价格能够反映储蓄者应有的回报。对于矿产资源，应该把目前的低税费取消，改善矿产资源开采权取得价格过低，并把过去的从量征税改为从价征收，让那一部分财富能进入政府财政，这个福利属于全民。对于垄断行业，则对其价格和经营应该监管。
扬汤止沸的办法就是对那些高收入群体征收较高的税，增加政府的财政实力，用来进行公共基础设施的完善和社会福利的改善。此外，我们可以借鉴发达国家的做法，推行房产税、遗产税，解决代际之间的财富不均。
汇率：从长期看人民币有升值潜力
财新记者：最近汇率比较稳定，2016年年初大家较为一致的预期是汇率年底到7.3，你对汇率的预期是什么？
林毅夫：从长期来看，人民币还有升值的潜力。汇率实际上是两个国家生产力提高速度的对比，我们现在维持6.5%的经济增速，人口增长不到0.5%，也就是说我们的劳动生产率每年增长大约六个百分点；美国的经济增速预期在2.1%左右，劳动生产率的增长不到1.5%，那我们的劳动生产率增长就比美国高了将近五个百分点，按照汇率来讲，人民币的真实汇率应该升值。
当然，汇率从长期看受到生产力的影响，短期还会受到货币政策、资金流动的影响。如果有大量资金流入，短期的名义汇率就有升值的压力；如果大量资金流出，名义利率就会贬值。两者都会使名义利率和真实汇率偏离。所以短期的预测，我说不准，很大程度上要看美国的货币政策，如果美国升息，大量的投机资金就会流回美国，在这种情况下，会造成人民币贬值的压力。我们的企业也可以采取一些预防措施，可以买汇率保险，采取一些保险手段、避险手段。
财新记者：美国新任总统特朗普说中国是汇率操纵的冠军，你怎么评价？
林毅夫：我相信这只是特朗普的一种竞选语言。他只看到美国与中国的贸易逆差，实际上两国之间的贸易顺差或逆差并不是评估汇率高估或低估最佳的办法，应该看总体的贸易是顺差还是逆差。中国对有些国家贸易是逆差，对有些国家贸易是顺差，在这种状况下，不能用两国的贸易顺差还是逆差来判断汇率是低估还是高估。实际上，中国作为一个发展中国家，现在贸易顺差占GDP总量还不到3%，这是一个正常状况，人民币并没有严重被高估或低估，包括国际货币基金组织也认为中国并没有严重偏离汇率的正常情况。特朗普在竞选时有一个倾向，就是把美国的问题都说是国外造成的。
财新记者：你认为中美发生贸易战的可能性有多大？我们该怎么应对？
林毅夫：中美发生贸易战这种可能性并不能排除，应对之道：做最坏的准备，抱最好的希望。实际上中美贸易是互利双赢的，中国出口给美国的商品基本上属于劳动密集型产业，跟生活必需品相关，这种产品美国早就不生产了，已经失去了生产这些东西的比较优势。即使美国对中国征收45%的关税，这些产业也回不到美国去，因为中国的工资跟美国相差不是45%。美国若对中国征收45%关税，它不继续从中国进口，也会转移到东南亚其他国家去，不管怎样，这些工作不会流回美国本土。第二点，如果它这么做，美国一般家庭要支付的生活必需品的费用会上升，生活水平会下降，就业率也可能受影响。所以这样做既不能保护美国的就业，美国一般家庭的福利也会减少，对美国也是不利的。我们应该去跟美国讲道理，把利弊分析给它听，让它了解到贸易战既伤害中国，也伤害美国。这是事先防范。事后措施，我们可以启动WTO的诉讼程序，也可以减少从美国进口一些技术含量高、资本含量高的产品。
做全球自由贸易的引领者而非领导者
财新记者：中国企业近年大规模到海外并购，但在美、欧受到一定程度的投资限制，你如何看待这个问题？
林毅夫：我国经济在发展过程中，充分利用国内、国外两个市场、两种资源，我们发展到一定阶段，产业在海外投资，进入当地市场，这是正常情况。但我们体量比较大，有时候会被过度解读，受到一定程度的排挤。我认为，在这种情况下，要增加我们企业的透明度，让对方明白，我们的投资实际上是一个合理的市场行为。同时要加快双边和多边的投资保护协定谈判。
财新记者：你对近年所谓的外资撤离中国的现象怎么看？如何看待国内企业尤其是制造业等绿地投资也开始出现转向海外的现象？
林毅夫：大家热议的所谓的外资撤离中国，有渲染的地方，实际情况并不严重。而且外资撤离也是正常现象，比如一些劳动力密集型产业，我们逐渐失掉比较优势，上世纪八九十年代，港资、台资、韩资到中国来投的很多是劳动密集型加工产业，现在中国劳动力工资水平上升了，它们当然会离开，转移到工资水平更低的地方去，不仅是它们，我国国内资本也会向工资水平更低的地方转移。
还有一些企业，比如曹德旺的情况又不太一样，他是为了进入当地市场，并不是说想节约工资成本。因为工资成本在他的成本中占比很低，但是运输费用高，为了开拓北美市场，所以他到美国投资。去年我国外资使用达到1300亿美元，在发展中国家里还是吸引外资最多的，在全世界也排名第二。所以我说这个问题一定程度上是媒体炒作起来的。
经济发展要充分利用国内、国外两个市场。上世纪九十年代以前，中国还是石油输出国，当时中国使用石油比较少，国内石油价格比国外低，所以我们当时还出口石油。现在中国马上就要成为世界上最大的石油进口国了。
条件发生了变化。上个世纪八十、九十年代，我国主要以吸引外资为主，随着经济发展过程中比较优势的变化，比如劳动密集型产业可能要转向海外去利用当地廉价劳动力以把GDP变为GNP，有些我国具有比较优势的产业为了克服关税壁垒或高运输成本进入国外市场而到国外设厂，那就会变成海外投资。另外，我们要从海外引进新的技术，有的技术引进方式主要靠并购，或是到海外设立研发中心。中国企业“向外看”是中国发展到现阶段的自然延伸，是有经济合理性的。
财新记者：你参加了今年一月份的达沃斯论坛，据你观察，习近平主席讲话后，海外对中国的关注重点是否发生了变化，他们对中国有怎样的期待？
林毅夫：习近平主席在达沃斯论坛发表主题演讲《共担时代责任 共促全球发展》，受到热烈欢迎。过去美国是自由贸易的捍卫者，但新当选的特朗普总统自己放弃了这种领导权，西方一些国家希望中国能扛起自由贸易的大旗。中国是世界上最大的贸易国，从我们自己过去发展的经验和未来发展的需要，我们要坚持继续倡导和维护自由贸易。自由贸易，既对中国有利，也对世界有利。作为世界第一大经济体美国放弃了自由贸易的领导权，世界第二大经济体中国的实力和影响力大大提升，我们应该继续引领全球化，推动自由贸易。
财新记者：我们是“引领者”而非“领导者”？中国能担起“引领者”的角色吗？
林毅夫：过去美国做世界领导者，有时候它会把自己的意愿强加在别的国家头上。我们不做美国那样的领导者，而做引领者，顺势而为。
比如中国提出“一带一路”倡议，以基础设施建设为抓手，得到国际上比较大的反响。大部分国家都面临基础设施建设的瓶颈，中国提倡搞基础设施建设有比较优势，基础设施所需的原材料钢筋、水泥等，我国的产量超过世界的一半；第二点，我国的工程施工力量是全世界最强的，修同一条路，我们的建设成本比别人低；第三，我国有那么多外汇储备，过去用来买美国国债，现在可以用到投资基础设施建设，只要项目选择好、设计好，回报有保障；第四点，“一带一路”沿线大多是发展中国家，他们要实现现代化，很重要的是发展工业化，我国劳动密集型加工业也可以适当往海外转移。这四个有利条件配合起来，有利于中国发展，也有利于世界发展。
财新记者：两个月后中国将召开“一带一路”峰会。海外目前对“一带一路”大体有哪几类看法？褒奖有哪些，质疑有哪些？
林毅夫：总体来讲国际上对中国的“一带一路”倡议反响是积极的，因为是合作双赢。当然，质疑也存在，外国对中国的体制、道路、政策还不能完全理解，以他们自己的理论和经验做标准，带着有色眼镜看中国，存在某种偏见。国际上一些观点以西方当前主流经济理论的观点看，认为政府不应该去做基础设施建设，应该让市场来解决。但我前面讲到，如果政府不做基础设施建设，除了通信等少数行业，其他的不会有人去做。
我认为，中国除了在硬件上的建设投入，也应该提出新的理论改变国际上的一些主流观点，这样才能把“一带一路”战略顺利推行。在“一带一路”的具体项目中，要考虑政治因素和经济因素，不能贪大贪快，最终还是要以经济合理性为主要考虑。还有短期回报和长期回报的结合，基础设施建设是一个长期的工程，就不能只看中短期回报。
（本文转载自微信公众号“北大国发院BiMBA商学院”，观察者网已获林毅夫本人授权。）