中国、美国和非洲完全可以同舟共济-经略

（文/默罕默德·伊本·昌巴斯、普林斯顿·里曼、钟建华、约翰·古德曼；译/林梓）

中美两国都应该清楚，在非洲，他们共同的工作重点大于分歧，而中美眼中的工作重点，同时也被很多非洲国家所认同。

中美非都大体上同意支持经济增长和发展、对抗疾病、消解冲突、增强政治稳定、对抗暴力极端组织和有组织犯罪的重要性。**中美非三方的基本目标大体重合，故合作可以为三方带来真正的利益。**不止于此，三方的联合行动并不是听上去那么不切实际的。

美国总统特朗普任期的头一个月，中美之间的激烈竞争引发人们的担忧。在贸易政策、两国在南海的作用和台湾政策等方面，两国关系高度紧张。中国是非洲最大的贸易伙伴，特朗普的团队同样关注美国在非洲同中国的竞争。特朗普的过渡团队曾就美国非洲政策向国务院提出一系列的问题，其中之一就是：“我们是不是输给中国了？”

在中国和一些非洲国家，政府官员们也相信中美在非洲的竞争陷入零和博弈。从上世纪九十年代开始，这种观点就很常见。当时，中国在非洲大搞基础设施建设，投资自然资源和其他领域，增加了对这一地区的对外援助。通过这些途径，中国开始加快与非洲交往的进程。

然而这种态度掩盖了中美之间合作的机会。撇开两国之间的竞争不谈，中美两国仍然可以在有共同利益的领域展开合作。两国都应该清楚，在非洲，他们共同的工作重点大于分歧，而中美眼中的工作重点，同时也被很多非洲国家所认同。

中美非都大体上同意支持经济增长和发展、对抗疾病、消解冲突、增强政治稳定、对抗暴力极端组织和有组织犯罪的重要性。中美非三方的基本目标大体重合，故合作可以为三方带来真正的利益。不止于此，三方的联合行动并不是听上去那么不切实际的。

在苏丹和南苏丹的和平进程上，中美两国与非洲联盟（African Union）和次区域组织政府间发展组织（Intergovernmental Authority on Development）通力合作，减少两国因为石油引发的冲突，督促南苏丹的交战双方实现和平，总体上缓和了苏丹同南苏丹的紧张关系。自2010年以来，中国和美国合力在非洲之角地区打击海盗，取得成功。在西非，中美两国共同帮助该地区克服2014年爆发的埃博拉病毒危机。

2008年12月，亚丁湾，一位意大利海军军士盯着一艘可能遭到海盗袭击的商船

近年来，中美两国的官员都誓言将两国在非洲的合作推向更高的阶段。虽然目前在非洲鲜有正在进行的中美合作项目，而且正如在其他地区和领域，中美两国有分道扬镳的危险。考虑到非洲、中国和美国的利益存在交叉，仍然有很多地方可以合作，特别是和平和安全事务。通过在构建和平、几内亚湾海洋安全等方面，以及在沙赫勒地区和撒哈拉地区处理暴力极端主义的根源和后果等方面的合作，非洲国家和中美可以携手让非洲大陆更加稳定和繁荣。这既有利于当事国和跟他们有关联的国家，也对整个世界有利。

支持维和行动

**维和行动是非洲安全的支柱。**联合国每年维和经费的80%用在非洲，中美两国都在其中发挥了关键的作用。中国派出2600人作为联合国维和部队，驻扎在马里、科特迪瓦和其他非洲国家。2015年9月，习近平主席表示要派出8000人参加维和预备部队，随时待命应付危机。美国方面派出68人参加维和部队，美国同时为某些联合国行动贡献其战略运输能力。中美两国是联合国维和预算最大的资助国，分别贡献了预算的10%和28%。

同时，中美两国都在推动自己的维和行动。2014年，时任美国总统奥巴马宣布美国会建立“快速反应维和伙伴关系”，美国会在此名义下为埃塞俄比亚、加纳、卢旺达、塞内加尔、坦桑尼亚和乌干达提供1.1亿美元，以帮助它们在五年内发展自己的维和能力。这些资金有助于这些国家提升自己维和部队的协同能力，协助他们提升在比如工程方面的技术能力，这些能力会让维和行动更有效率。中国方面承诺给非洲联盟的维和预备队提供1亿美元，同时自己也开展了一系列的双边维和训练计划。

很明显，这些计划存在交叉。但是在目前，中国和美国都没有付诸足够的努力来确保他们没有重复用力或者互相挖墙脚。比如，两国的训练计划鲜有信息交流，即使在基础问题如各自使用的标准和帮助非洲伙伴发展的技能这上面也是如此。

**中美两国应该共享这方面的信息，这是合作的第一步。**中美联合训练计划不是这一步必须的，鉴于两国的军事竞争，这是一个敏感的话题。中美两国接下来应该协同支援在当地的维和行动，分头努力，各尽所能。联合国的维和任务通常要求在合适领域的外部协助，包括从管理补给链、撤出伤员到来回空运部队和补给物资，以及开展工程计划。中国、美国、联合国、非洲联盟和有自己的预备力量的次区域组织，比如西非国家经济共同体（the Economic Community of West African States），这些处理和解决问题的国家和国际组织，应当共同确定在每次任务时或者更加普遍的情况下，哪些问题需要由哪些国家或者组织来解决。这类的对话仍然很稀少。

最后，非盟打算到2020年终止在非洲大陆上的战乱，中美两国应当支持非盟的努力。去年，非盟峰会在卢旺达召开。为了完成这一目标，非盟承诺协助调和冲突；训练更多非洲的维和部队；为自己构建和平的行动比如在索马里和尼日利亚东北的行动提供稳定的资金，而不是像现在一样仅仅依赖特别的资金。

中国和美国可以帮助非盟实现这些目标。比如，中美两国和非洲国家联合起来，针对非洲的焦点问题展开研究计划。非盟和平与安全委员会是非盟的最高冲突治理机构，两国都可以支持委员会，去打造自己的规划、研究和物流能力。在此期间，各国应当分享各自的预防性外交经验和教训。最后，当不适合派出联合国维和部队的时候，比如目标是通过制服武装分子来结束冲突，而不是通过监管来维持和平，中国和美国应当鼓励联合国安理会资助非盟发展自己的部队。非盟靠自己解决冲突的能力不能靠指派特使（四位作者中的三位曾经担任过特使）这样的临时性措施来代替。

 2015年五月，尼日利亚的约比州，人们由于博科圣地组织的反叛而流离失所，聚集在难民营

复制成功经验

让中国、美国和非洲联盟在维和方面开展合作是有挑战的，其中之一就是目前缺乏现存的模板。在合作反海盗一事上就不是这样。在亚丁湾，从2008年开始，联合国支持的国际联合行动杜绝了海盗打劫过往商船。通过情报共享、协同巡逻、帮助索马里有关部门开发自己的反海盗手段，国际反海盗集团大大减少了海盗活动。中国、印度、俄罗斯、欧盟和其他国家都有参与。2010年，有236起袭击事件，在2016年的前9个月，只有1起。中国没有正式加入多国行动，但是实际上参与了活动，与其他国家分享情报，并且协调中国海军和他国海军的巡逻。

**亚丁湾反海盗行动的某些成功之处，可以在西非海岸的几内亚湾得到复制。**在过去的15年，几内亚湾已经成为另一处主要的海运安全引发人们的担忧的地区。据国际海事局的数据，2015年海盗袭击船只54次，2016年海盗绑架了44名海员。如果置之不顾，海盗会阻碍西非的经济发展、驱使人们迁出、抬升海运价格，以及威胁海员生命。几内亚湾糟糕的安全形势，也会影响打击帮派的行动。这些帮派控制了跨萨勒赫地区的人口、毒品和武器贩卖交易。如果几内亚湾不安全，这些帮派和他们的附庸就得以放手从南美到非洲走私毒品，最终到欧洲，同时通过勒索赎金赚钱。在这些帮派里，占统治地位的是极端组织。

导致几内亚湾海盗问题的一个因素是孱弱的政府：区域国家投入到海上行动的预算太少，不能支撑其在海上的长期执法。更糟的是，执法不力又会导致区域外的船只进来非法捕鱼，导致渔业资源枯竭，剥夺周边国家的一个经费来源，当地的渔民不得不离开。不像东非，国际反海盗小型舰队不适合西部非洲：这里没有失败国家，而且背后有诸多运行良好的次区域组织支持，比如西非国家经济共同体和中非经济共同体（ECCAS）。

2013年，21个中非和西非国家正式通过《雅温得行为准则》，迈出了管理本区域海域的一大步。《准则》是在国际海事组织的主持下签订的，概述了这一地区应该如何应对非法海洋活动。10月，非盟峰会在多哥首都洛美召开，非洲国家进一步商讨如何在海洋安全问题上合作，并通过相关章程。如果非洲国家想要建立海洋治理的有效架构，还有更多的工作要做。比如，按照《准则》建立的三个海洋中心都还没有完全运作起来。这些中心负责在几内亚湾促进合作。

**对于中西非国家来说，下一步应该是建立起平台，以便经常性地交换海洋活动的信息。**在亚丁湾，已经有了类似的情报信息共享机构；每个月都要开会以协调不同的守护海洋的组织和国家的工作。按照《准则》要求建立的跨区域合作中心一旦开始运作，可以为中西非建立起类似的平台。这就是中国和美国应当参与的地方：两国应该利用这个平台来协调给予每个中西非国家的海洋安全支持计划，以让每个成员国的工作更有效率。这几步或许对于这一片从安哥拉到塞内加尔的广大、脆弱而又宝贵的海域的稳定是有帮助的。

2013年8月，刚果的戈马附近，联合国维和部队正在巡逻

一起应对恐怖

在几内亚湾以北，西部非洲和萨赫勒地区的交界处，气候变化、缺乏食品安全、失业、极端意识形态，以及走私网络的祸害，已经产生了一连串的极端组织。伊斯兰马格里布基地组织、伊斯兰信仰卫士、博科圣地这样的极端组织，在布基纳法索、科特迪瓦、马里、尼日尔发动袭击，对区域安全造成重大威胁。博科圣地是世界上破坏性最大的恐怖组织，肆虐尼日利亚东北部，扰乱当地的食品和工业生产，在当地和邻国造成严重的人道主义危机。

中美两国在这里同样可以发挥作用。包括西非国家经济共同体（由五个萨赫勒地区国家组成，被称为萨赫勒的G5）和乍得湖流域委员会（由八个国家组成）在内的次区域组织的官员们告诉我们，他们的地区需要经过协调的外国援助来处理引发极端活动的原因，以及极端活动的毁灭性后果。

2017年，世界粮食计划署和联合国儿童基金会分别需要3.68亿和1.43亿美元来支持它们在当地的行动。中美两国可以填补差距。两国也可以协助空运援助物资到尼日利亚东北的偏远地区。在乍得湖流域数百万流离失所的难民重新安居乐业，从痛苦中解脱出来之前，博科圣地将会不断地招募新兵，本地区经济发展也会遭受重大损失，特别是尼日利亚经济。

武装组织“博科圣地”及相关的军事冲突缠绕西非乍得湖盆地将近七年，影响盆地四国 (尼日利亚、尼日尔、乍得及喀麦隆) 共2,100万名灾民，造成灾难性的人道危机

**长期来讲，乍得湖区域必须解决本地区不稳定的一个根本因素：乍得湖的急剧干涸。**1963年，乍得湖的面积达9650平方英里，到了如今只剩下520平方英里。湖泊是当地的主要水源和渔业资源来源，由于人类的开发利用和气候变化而干涸，数百万人因之而陷入贫困。乍得湖的干涸驱使年轻人加入博科圣地这类的恐怖组织，引发了游牧群体和农民争夺稀缺的土地和水源的打斗，并导致人们外迁。乍得湖流域委员会正在着手制定发展计划来缓解湖泊消失的不良影响，这个时候外界的帮助是有利的。中美两国，加上欧盟和其他的援助国家，应当在水域管理、作物研究、水土保持、基础设施建设和工业发展方面提供金融援助和技术支持。

多方共赢

中美两国和非洲各国可能在数十个领域取得合作，上面只是列举了几处。同时，清楚地看到合作的困难之处，也是很重要的。由于互不信任、军事上相互较劲、商业竞争和不同的执政方式，中美两国的关系一直磕磕绊绊。同样的，中美两国在非洲的行事方法是不同的：中国承诺不干涉他国内政，美国的外交政策和援助计划传统上以原则标准为基础，有些时候又有变通，两者截然不同。特朗普政府还没有确定针对这类问题的行事办法，但是完全可以假设，即使中国和美国在非洲的稳定和发展上的共同利益继续存在，两国在某些方面的竞争也会继续。当涉及到中国公司和美国公司的竞争、民主和人权、在多国平台比如联合国为非洲争取援助，中国和美国也许会分道扬镳。

中国和美国都有人（以及一些非洲人）觉得中美似乎是要共同统治非洲，旨在榨干非洲的资源，就像殖民国家以前所做的。对这一点的担忧是合作的另一个障碍。但是如此的担忧不应该让决策者们对共同的努力视而不见。只要是由非洲领导的，中美两国和非洲国家的合作可以让每一方都受益。应该设定一个目标，将临时的合作，比如中美和非洲各国在埃博拉病毒危机时期的合作，转变为在各方都大体同意的领域“成为习惯的合作”，中国问题专家科特·坎贝尔（Kurt Campbell）就是这样说的。

在太平洋的两岸，人们对中美两国在过去的40年里的谅解表示质疑，而这种质疑是强有力的。在非洲，利用这类紧张关系只会让少数人获益。但是绝大多数的中国人、美国人和非洲人会因为合作而获利更多。