高燕军：2017年，撤县设市又一轮

【文/ 观察者网专栏作者 高燕军】

今年进入四月以来，民政部连续发函批复撤县设市，标志着我国新一轮大规模“撤县设市”的实施。目前已有河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县获得民政部批复，正式撤县设市，原行政区域保持不变，都由所在省直辖，由所在地级市代管。

批复文件中还要求，设市后，当地不新建政府性楼堂馆所，不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。贵州省民政厅在官网也提到“国家正式解冻撤县设市审批”，标志着将来或将正式开启新一轮较大规模的撤县设市。

撤县设市实际上有两种模式，一种是由原来的县级市或县直接升格为地级市，例如河南漯河市、三门峡市，这种情况相对较少，多数是有特殊原因，1988年后几乎没有再发生；另一种是整县改为县级市，仍归地级行政区或省级行政区管辖，这种改制是主流。本文提到的撤县设市，特指后者。

撤县设市最早来源上世纪改革开放时期，是1982年地区体制改革的衍生产物。当时经济发展迅速，原有的设市标准和市领导县条件已经不适应社会和经济的发展状况，城乡二元体制成为了阻碍改革开放之初经济发展的主要障碍。打破城乡间的壁垒，推动城乡经济协调发展，国家提出符合人口数量、经济情况等条件要求的县可设市。

1986年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》明确了设市和撤县设市的标准，带来市的大量增加。从八十年代开始，撤县设市的热潮迅速开始，东部沿海地区成为撤县设市的主要地区。

上世纪撤县设市热潮中的一个例子：1990年，浙江龙泉县改为龙泉市

在当时环境下，撤县设市满足了经济发展的需要，解决了传统采用切块设市模式（将县域发达地区切分，作为地级市市区）造成的市县并存、同驻一地、重复建设的问题，精简了机构，减少了行政编制，有利于县级政区的稳定，是具有积极作用的。

但随着撤县设市的深入，为“县改市”而走后门、拉关系、上报虚假材料屡屡发生，“假性城市化”凸显，占用耕地严重，城市发展问题频现，国务院不得已在1994年紧急叫停，并于1997年下半年正式冻结撤县设市。截至1998年，我国县级市数量达437个。

进入二十一世纪以来，我国经济快速发展，城市化进入到了飞跃性的发展期。许多县的经济体量不断增大，众多县早已达到九十年代的设市标准，纷纷申请撤县设市，但中央政府一直很谨慎，没有彻底放开。只有少数县成功改市，而且这些县主要集中在边疆和少数民族地区。2016年，多家媒体曾公开报道，全国有165个县撤县设市申报材料已报国务院排队待审批。

在今年3月份的十二届全国人大五次会议上，李克强总理做了《2017年国务院政府工作报告》。提出扎实推进新型城镇化是2017年重点工作任务之一，其中提到“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用”。而类似的说法已在2014年3月公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提到：“加快发展中小城市，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。随着深入推进新型城镇化，推进体制机制创新，行政区划调整或将迎来一个密集时期。讨论已久的特大镇设市也或将正式开启。

今年政府工作报告中，推进新型城镇化作为重点。未来或将开启特大镇有序设置为市。目前粤、浙、苏的一些特大镇，人口规模甚至在50万以上，工业产值远超中西部很多县甚至地级市的水平。但受制于镇级行政，发展受到制约

撤县设市受到追捧是由于，县改市虽是一字之差，但却多了很多好处。

县政府的职能重在农业发展和社会稳定，而市政府则侧重推进城镇化，以发展非农产业为主，有相对较高的产值。

同时，县级市归省政府直管，而原隶属的地级市只是代管，县级市将获得更大的行政管理权限，更多的优惠政策，上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，政府也更容易招商引资，就业机会增加，而且官员级别也有所改变。

县级市的设立，对统筹和促进区域经济协调发展具有积极作用，我国沿海地区很多县靠撤县设市，放开步子，促进了经济发展。在最新的2016年的百强县名单中，绝大多数是县级市。所以一般来说，撤县设市是一个“官民同乐”的措施。

2016年百强县前50名中，绝大多数是县级市

从不同的利益诉求来看，县级政府更希望撤县设市，市级政府则更倾向于撤县设区。因此在一些特殊的例子中，甚至出现了县“抗拒”撤县设区的情况。2013年5月，浙江长兴县抗拒湖州市撤县设区计划。原因很简单，长兴县本作为浙江财政的省直管县，财政自己留80%，上交省20%，变区之后则需要将50%交到市里。另外，部分地区还出现了撤市设区的现象。

撤县设市、撤县设区之后也并非就一帆风顺。浙江杭州市的萧山、余杭早在2001年就撤市设区了，但杭州市出台的很多政策都会有额外的括弧“萧山、余杭除外”，直到2015年才实现同城同待遇。所以如何在后续整合区域经济协同发展，这是个更大的课题。在城市化的进程中，县的未来至少有三种，一是撤县设市，成为县级市；二是撤县设区；三是继续保持县本身。根据实际情况选择一条最适合县域经济发展的道路才是上策。

从目前来看，撤县设市在未来将持续进行。我们需要警惕一些地区撤县设市后出现的虚假城市化、“空壳城市”，将设市作为圈钱的手段，搞“土地财政”，通过土地变现，而没有心思发展产业。而是应做大做强县域经济，合理推进城镇化，应该虑及长远，格外谨慎，不要重蹈上世纪收紧撤县设市的覆辙。我们也应创新撤县设市标准，不能唯GDP为标准，同时也应考虑撤县设市对周边地区的带动和辐射能力。当然也不应完全只靠撤县设市，而是应结合探索新的市制改革方向，研究行政区划的总体改革思路，实现以人为本的城市发展布局。

参考文献：

杜启铭. 关于当前撤县设市热潮的利弊思考[J]. 开放时代, 1994(5):61-64.

张建勋. 撤县建市应注意的几个问题[J]. 经济工作导刊, 1996(1):43-43.

刘俊. 撤县设区长兴不高兴[N]. 南方周末,2015-05-16.

杨文光. 撤县设市的法律规制[D]. 山东大学,2015.

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