陈柏峰：从基层纠纷及其解决体系看法官的职业生态

生态本意是指生物的生存状态，以及它们之间及与环境之间的关系；引申到职业生态，就是指某一职业的生存状态，即从业者之间，以及从业者与其所面对的政策环境之间的关系。法官所从事的是司法工作，而司法是所谓“正义的最后一道防线”，所以司法工作的职业生态就与所有的“正义的防线”密切相关。

就纠纷解决而言，司法是重要和最后的方式，其运作就不可能不与基层纠纷、纠纷解决的整个体系密切相关。因此，从基层纠纷及其解决体系看法官的职业生态，就是一种必要且不可或缺的视角。目前，法官的职业生态不容乐观，这主要体现在三个方面。第一，涌入法院的案件持续增多；第二，案件的解决难度持续增大，难办案件越来越多；第三，在司法改革的背景下，司法资源实际是缩减的，能够实际办案的人手在下降。

涌入法院****的案件持续增多

第一，传统纠纷解决体系的功能弱化，非正式渠道解决的纠纷相对减少。中国的纠纷解决体系是一个庞大的系统，除了司法途径之外，还包括行政调解、司法所调解、人民调解、民间调解等。迄今为止，这些正式和非正式的调解渠道解决的纠纷远远多于正式的司法渠道解决的纠纷，尤其是在基层社会，乡村组织（街道、居委会）调解了大量的纠纷。

但是，过去二十多年，乡村组织解决纠纷的比例不断下降。以土地承包纠纷为例，十多年前，土地承包纠纷大多是乡村组织内部调解解决的，而在今天，乡村组织在这方面的调解能力大大下降。背后既有社会控制体系变化、乡村组织治权弱化的原因，也有土地权益凸显、农民预期变化的原因，还有土地承包法律法规方面的原因。而土地承包纠纷如果在乡村组织体系内得不到有效解决，诉至法院必然耗费法官大量精力，且其中大部分即使判决了也难以有效执行。

第二，乡镇站所解决纠纷的功能也在弱化。实践中，乡镇站所解决了很多纠纷，比如，土地管理所和房屋管理所解决土地、房屋方面的纠纷，水利站解决用水纠纷，林业站解决林木纠纷。尤其是派出所，解决了大量纠纷，受到了广泛认可。

然而，在乡镇站所工作任务越来越多，难度越来越大的背景下，纠纷解决的职能往往被牺牲了。从行政考评上来说，纠纷解决往往不是乡镇站所的工作重点。纠纷解决职能是否履行得好，并不是上级考评的重心。对于乡镇站所来说，纠纷解决的职责最多只属于“第二线”，因此，在纠纷解决难度增加的背景下，这些站所完全可能采取“多一事不如少一事”的策略，消极应对纠纷，将各种纠纷推向法院。

第三，法律服务体系变化带来冲击，一些过去由司法所调解的纠纷涌入了法院。全国多数地方的司法所进行了市场化改革，不少司法所工作人员同时拥有法律服务资格；有的地方司法局的干部同时拥有律师资格，在辖区内执业，既享受政府官员的工资，又从法律服务中赚取市场利益。

在市场化运作条件下，着眼于解决纠纷的司法所职能不断弱化，而让位于以利益为目的的市场化法律服务。甚至一些律师和法律工作者为了收益，鼓动当事人滥诉，或鼓动当事人提出明显高于实际的诉讼请求。这种案件涌入法院，当事人往往先入为主的接受了律师和法律工作者的“忽悠”，从而比一般案件更难处理。

第四，立案登记制改革，也增加了涌入法院的案件数量。之前，实行立案审查制度，各地法院往往通过各种规则和潜规则对案件进行筛查，将部分敏感案件、难办案件挡在法院门外。而根据《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出的要求，改革案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。受此影响，法院受理案件明显增多。

最高人民法院门口

案件的解决难度持续增大

第一，特殊的矛盾涌向法院，导致案件解决难度增大。由于大量过去不属于法院处理的纠纷涌入法院，使得过去受到其他机制压制的特殊矛盾在法院中凸显出来。例如，有的案件在法律和规则上不好处理，但当事人在熟人社会的人情、面子机制作用下选择隐忍，这种案件如今不断进入法院，成为法官的难办事项。

还有一些有精神疾病、心理疾病的当事人，成为案件的当事人，笔者调研的法院曾发生过这样的案件：当事人带着精神类疾病的鉴定书到法院起诉。实际上，当事人偏执、心理疾病、精神病等已经危及法官及其家属的人身安全，对法官办案构成巨大压力。在我所调研的法院中，2005年发生了第一起当事人企图谋杀法官的事件，此后多次发生当事人跟踪法官、威胁法官人身安全、带刀进法院的情形，这些对法官办案构成巨大压力。

第二，群体性矛盾、类矛盾涌向法院，使法院解决纠纷难度加大。这种纠纷主要是涉及到政府或者政府的经济发展战略的土地纠纷、拆迁纠纷、环境侵权案件等，纠纷往往涉及到一个群体，或者可能扩大到案件当事人之外，导致新的案件涌入法院。法官办案面临来自政府、当事人和社会的方方面面的压力。这类纠纷一旦进入法院，不能不依法裁判；而一旦依法裁判，势必导致连锁反应，冲击地方政府长期以来的“土政策”，地方政府承受不了其后果，地方经济发展受到影响。另外，电信诈骗类案件由于牵涉面广，涉及到不同地域的受骗人，对法院的工作也构成冲击。

第三，社会变迁使得法官的办案条件发生变化，从而导致案件的解决变得更为困难。社会的陌生化、流动性的增强，对案件产生很大的影响，使得过去一起普通的离婚案件、继承案件、合同案件都变得更为复杂，从而需要法官耗费更多的精力。

这种情形在送达和执行中表现得尤为突出，由于社会流动性和陌生性增强，法院要完成送达任务常常遇到严重挑战，根本找不到当事人，有的当事人甚至以此（如外出打工）来规避诉讼和执行，而法官不可能像找通缉犯一样去完成送达或执行。例如，在执行中如果涉及到不动产的处置，如果找不到被执行人，需要通过公告程序进行处置。在送达、登报、查封、拍卖、移送等各个环节都需要公告，所有程序走下来，最多可能需要十次公告，每次公告都需要60天左右，这样程序空转也得两年时间。这么长时间，要当事人耐心等待，困难可想而知，当事人不理解从而生发更多事端的情形不在少数。

第四，社会稳定的压力给法官办案带来了外部制约，使法官难以简单的依法办案。过去十多年，社会稳定的压力持续增大，这使所有与群众接触的国家权力机关在一线工作的稳定压力都有所增加。法官的职责是依法办案，但是如果办案过程中，导致不稳定事件的发生，必然会受到追责，而不论法官是否存在过错。

在笔者所调研的法院中，某当事人在办案过程中自杀，办案法官受到追责，被免除法官职务。维稳的压力对每个法官都存在，当依法办案可能成为“不稳定因素”时，“依法”就变得不可能。在依法办案与社会稳定之间，法官要追求两个目标同时实现，势必投入更大的精力，面临更多的困难。在法院系统内，为了强调这两个目标，发展出一系列非常细致的指标体系来考评法官，诸如调解率、上诉率、改判率等等。前些年，这些考评标准甚至逼迫法官人为制造假案。近两年来，法院系统放松了这些考评标准的排名，法官压力有所减少，但社会稳定的压力仍然严重存在。

司法资源的相对缩减

第一，在案件增多、解决难度增加的背景下，法院承担的非法律事务成为耗费司法资源的显著因素。法院嵌入在地方政治生态中。与法院一样，地方党政的工作任务越来越繁重，急切需要将这些任务分到各部门，也包括司法机关。这些任务包括维稳、党建、精神文明、城市卫生等各个方面。虽然中央办公厅曾发文禁止地方党政摊派非法律任务给司法机关，但实际中成效并不明显。司法机关抵制摊派行政任务，能够成为新闻，本身就可以说明一些问题。

第二，司法改革导致的衔接不畅，导致实际办案法官的减少。领导不办案、非入额法官不办案。

A法院原有中央政法编制105个，员额制实施前法官78人；员额制改革后，法官37人，其中院领导10人。这使得实际办案人数大大减少。首先，院领导虽然占有员额，但基本上不办案或只办很少的案件。2016年1-7月，院领导办案不到30起，这还是在有其他法官提供帮助的情形下；而1-7月，整个法院受案4771起，办结2897起。在B法院，入额法官有32名，其中5个院长、副院长，一线办案法官27人，今年1-8月共收2300多个案件。

其次，未入员额的法官在过渡期内仍然可以办案，但他们的工作热情和情绪受到影响。在法官被“分为三六九等”的情况下，他们常常半真半假的调侃入额法官说：你们入额了，工资高，自然应该多办案；我们没钱没政治待遇，少做事是应该的。如此，实际办案法官大大减少，规模甚至不如改革前的一半，案件事务却在持续增多。

第三，司法改革措施的分类措施落实不够，降低了法官应有的办案能力。法官要承担所有的工作，缺乏辅助人员。按照改革设想，那些没有进入员额法官的原有法官，应当按照法官助理开展工作，进行管理。这类人中较为突出的有两种，一是年轻的办案主力；二是年老的办案主力。改革之后，前一类人离开法院的不少，后一类人在法院内缺乏工作激励。由于过去多年法院普遍受编制限制，一直缺乏新人加入，而老人员中大多是2000年之前通过各种关系进入法院的，法律素养不高，其中绝大多数没有正式的法学学位。

在我所调研的A法院中，105个中央政法编人员，正规法科毕业生仅有3人。后来一些更年轻的正规法科学生虽然进入了法院，但由于不属于中央政法编人员，无法进入员额。改革之前，他们是办案的能手和主力，改革之后因无法进入员额而离开法院另谋出路，进入党政部门或者成为律师。

另外，留在法院内的老法官，成为法官助理后，使得法院内部的管理机制出现困境。比老法官年轻的入额法官无法调动老法官组成审判团队，有效开展工作。在某法院的一个派出法庭，一位住在城里的老法官与年轻的庭长属于一个工作团队，未入额的老法官是年轻庭长进入法院工作时的“师傅”，在需要合议庭审判的案件中需要老法官出庭。年轻的庭长不好意思指挥老法官做事，每次自己出钱请车接送，“简直就是供着老法官”。在年龄结构比例普遍不合理存在问题的状况下，新的员额法官工作构架很难有效运转，使得员额法官工作举步维艰。具体表现形式就是法官助理几乎没有，书记员严重短缺。由于分类管理措施暂未落实，大多只是临时工的书记员的流动性一直很强。

法治建设需重视基层职业生态

从纠纷及解决的角度去看，由于以乡村组织、乡镇站所为代表的传统纠纷解决机制和阵地的功能弱化和萎缩，法院受理案件的进口大大扩张，而工作资源和能力不但没有相应扩大，反而有所缩小。法官的职业生态有恶化的趋势，工作任务持续加重，工作难度始终偏高，职业成功感和荣誉感不断弱化，法官在身心两方面面临各种压力。这种恶化的职业生态导致的明显标志，除了不断有年富力强的法官离开法院之外，法科毕业生不愿意进入法院。

在公务员招考中，法院岗位越来越成为冷门岗位，在稍微偏远的法院甚至出现无人报考的局面。在我们所调研的B法院，一个山区法院，去年招考居然无人报考，而这家法院今年和明年还将有9名法官（员额制改革前）退休，现在全院上下都担心招收不到新人。能通过国家统一司法考试和公务员考试的高素质法律人才，越来越倾向于律师、公司法务等职业。在社会变迁形势下，司法改革打破了旧有的职业生态，而新的健康的职业生态却一时还难以建立起来，法院和法官面临各种压力和挑战。

司法工作处于特定的政治、社会和法律职业生态中，人们的公平正义需求和法官的供给都处于这一生态中。法官的职业生态，与基层纠纷及其解决体系的生态性变化戚戚相关。而生态的变化，取决于多种因素，既有特定时间点的政策变动，也有某些因素的长期积累所引发的变化。

最近几年，与司法改革始终相伴随的，是对法官承受的各种压力的讨论。法官职业“看上去很美”，实际上却是“性价比极低的工作”，面临各种各样的履职压力、生活压力、心理压力、社会压力等，而媒体不断报道的法官离职（潮）似乎证实这一点。

通常认为，随着依法治国的深入，人们的法治意识和维权意识不断增强，对公平正义的需求越来越高，对公平正义的关注度和敏感度不断上升，从而对作为公平正义守门人的法官的压力越来越大。这是一种政治正确却大而化之的原因表述。然而，大而化之的理论和原则性“表态”是不够的，难以触及法治建设的根本之处。

如果要提高司法改革的有效性，中国法治建设就需要更好的面向基层法治，面向实践问题，用实践去证实或证伪理论假说。法官的职业生态，属于嵌入在基层政治、社会环境中的实践性问题，需要在法治建设进程不断证实或证伪法治的理论和原则。基层法治的细节，往往不是法治或法律的原则性问题，而是实践性问题。法官的职业生态，在微观层面需要面对的可能是社会关系、司法管理等命题，法治建设不能不直面这些命题。大而化之的理论和原则，并不能自然解决微观层面的社会关系、司法管理问题；而一旦忽视这些问题，法治建设的成效会因此大打折扣，法治建设规划甚至可能失败。

（本文原发于微信公众号“基层法治”，观察者网已获授权转载）