专业措施实现对雾霾的最快、最有效控制

作者：中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、博士生导师、环境科学系系主任 宋国君

我们常用空气中细颗粒物（PM2.5）的浓度来形容雾霾浓度。北方城市雾霾频发，政府采取了各种应急措施：拆除中小型燃煤锅炉、尾号限行、重污染天气工厂停产并关停建设工地，直至禁止郊区农民烧煤等等。雾霾已经成为了当前社会最为紧要的社会问题之一。目前，我国治理雾霾需要应急，更需要专业化。

一、对污染源进行分类以提高治理效率

空气污染源一般分为固定源、移动源和面源。固定源，是工厂等以固定排气筒排放污染物的污染源，该类污染源的治理需要通过排污许可证来管理。移动源，主要包括路上和路下两类，路上移动源，主要是指机动车；路下移动源，包括汽柴油发电机、推土机、剪草机等。移动源还包括飞机、火车和轮船，对该类污染源主要是通过技术进步设定排放标准和达标排放等来控制，本文对此不再继续讨论。面源，包括除固定源和移动源外的全部污染源，包括小型固定源（如居民燃煤）、道路、工地、裸露地表等。

二、固定源治理实施排污许可证管理

2016年国务院重新颁布《控制污染物排放许可制实施方案》，对排污许可证重新进行了规定。新排污许可证成为固定源排放的唯一行政许可，包含了对企业空气污染物排放控制的全部法规要求，审核内容包括该企业的固定源污染物排放和面源污染物排放，但一般不包括移动源。根据排污许可证的要求，企业有责任对自身的排放控制状况实施监测、保存守法记录，并对自身的守法状况进行报告。政府环保部门的主要责任包括以下几个方面：

首先，根据企业申请报告，依据法规起草排污许可证，根据行政许可法的相关规定发放排污许可证，同时根据该规定，行政许可需要清晰的告诉排污者需要遵守的相关法规及其要求。

其次，政府环保部门还要负责执行排污许可证，既通过审核守法报告、合规监测、现场核查、接受举报等方式，确保排污企业遵守了排污许可证的要求。总之，“达标排放”需要证据，而不是表格式的数字。

最后，将排污许可证、执法记录等信息向社会公开，接受社会监督，确保环保执法可核查。

一般来说，固定源是主要污染源，因其污染物产生量大，必须确保排放得到有效控制，已有的控制技术、管理技术也主要针对固定源污染排放。排污许可证制度，也是发达国家迄今为止最有效的污染控制经验。

三、以机动车辆为主的移动源治理

机动车辆由于分散、技术固化等特点，需要多样性和综合性的政策措施。概而言之，可分为以下四方面政策：

更清洁的燃油，主要是指通过技术进步，规定更为环保的燃油标准。北京于今年开始全面执行的“京六”燃油标准就是典型案例，更清洁的燃油标准会增加一些燃油成本，但肯定远小于多排放污染物对人体健康造成的损失。

更干净的车辆，主要是指机动车尾气排放的干净程度。该类政策包括，淘汰排放标准低的老旧车辆、对柴油车安装黑烟净化装置等。尾气排放最干净的车辆是纯电动车，其运行不直接排放污染物，其次还包括氢燃料、混合动力等新能源车。

更快的行驶速度，是指通过加快机动车行驶速度减少污染物的排放。这类政策牵涉较广，包括道路建设、轨道交通、公共交通、自行车、城市布局、机动车停车政策、灵活上下班等等。

更短的行驶距离，包括城市布局、自行车出行等等。

以上政策应当在具体排放核算工具的支持下，经过成本效益分析优化，制定相应政策体系。北京等以机动车为主要污染源的大城市，由于固定源的减少，雾霾治理应把更多的资源用到移动源的排放控制上。

四、推动社会经济发展提高面源排放控制能力

对面源的排放控制，我国一直没有予以足够重视，也没有确定最佳实践技术路线，采取的主要措施主要包括行政直接干预、部分补贴等。北京、石家庄等城市采取的拆除锅炉、禁止燃煤等均属此类措施。这类措施虽然见效快，可是社会成本高。面源排放规模小、监测困难，所以对面源的排放控制既缺乏高效的技术手段，也不适合制定排放标准，或者实施排污许可证制度。

我国社会经济发展的不平衡，尤其是城乡“二元”经济结构特征，使得面源已经成为一些小城市、镇以及北方区域性空气污染的重要污染源。中小型法人机构燃煤和规模以上企业，应该一并纳入监管范围。而对于居民住户等中小型燃煤污染源，目标是用清洁能源替代，减煤直至不燃煤，最清洁和方便的是电，需要解决的问题是居民的经济承受能力低。综合以上政策措施，才能制定长期、有效的减煤计划。

对于中小燃煤污染源，可以通过直接控制燃煤量替代控制污染物的排放量，避免陷入固定源排放监测的思路。措施包括集中供热、天然气替代、其他可再生能源替代、节能等等。对于建筑工地、道路扬尘、裸露地表等实际产生量很小的面源，也不必要采用更严格的控制措施。

雾霾治理迫在眉睫。政府专业化的管理模式，可以实现环境保护和经济发展的良性循环；而具有较强针对性的专业化政策措施，也可以最快实现雾霾治理，并最终保卫我们来之不易的财富和广大人民群众的切身利益。