南方日报：对任性的“红头文件”要说不

“复婚不准操办酒席”“双方均为再婚的不准操办酒席”“违者礼金一律‘没收’”……这是贵州某县县委办公室、县政府办公室印发的“红头文件”，意在规范管理县辖区内所有城乡居民操办酒席。近日，《人民日报》撰文称，这样的“红头文件”，名曰“规范”但却不规范，是头顶“红头”滥用权。

文首列机关名称、文末盖着大公章，“红头文件”向以严肃、权威形象示人。不过，可别把“红头文件”错当法律禁区，它的本质是行政规范性文件，是政府公共决策的直接表现形式。在位阶上，它属于非立法性文件，效力要远低于法律和行政法规；在执行上，“规范”二字恰如其分，说到底它以具体规制为目的。既然只是文件，是政策的具体执行，有没有可能犯错？当然有，虽然头顶“红头”，但很多时候存在随意、任性的特点，盖个章就能出街，不被接受、不被理解也是正常的。

但也需要注意，“红头文件”在很多时候未必无迹可循。比如有地方曾出台“彩礼指导标准”，这是切中了大众感知。河南年前曾全省禁鞭炮，而细究之下，这个规定是当地环境污染防治攻坚办提出的，意在治霾。贵州对操办酒席开刀，初衷是为了规范当地风气。要是细问下去，似乎初衷总是好的。然而好心办坏事，表面上是“用力过猛”，没有把握好尺度和边界，但问题的严重程度可能更甚，它背后是一种“滥权心态”。当大众对某些“红头文件”表示不满时，政府能轻松收回，虽然对这种过而能改可以称赞一下，但朝令夕改也在一定程度上损害了政府的公信力。

一份规范性的“红头文件”至少要处理好两个问题：首先，要有实际约束力。从规制主体来看，“红头文件”要对公民、法人或者其他组织的权益产生直接影响，有没有可行性，只要问一下这些规制主体就清楚了。其次，要绝对服从于上位法。有些文件和法律打架，这当然不可能有规范性；有些文件不和上位法直接冲突，但却减损了公民权利、增加了公民义务，立法法作为“管法的法”，就对这些原则表述得很清楚，要掌握并不难。而那些任性没道理的“红头文件”，这两项工作基本上都没有做好，既没约束力，也不符合法治精神。

“法无授权不可为，法不禁止即自由。”“红头文件”是否合法合规，一定要看有没有遵循“权力法授”原则。就目前来看，对“红头文件”主要存在两方面规制，一是前置审查，包括建立权力清单制度，保证“有权不可任性”，还要对文件进行备案、编号，经过仔细审议出台；二是后置审查，主要是对规范性文件的审查和清理制度，还有司法审查制度。比如最高法就有司法解释称：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”

就当前来看，可以在前置审查上多下些功夫。比如，由当地法制办对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发，对于那些缺乏立法必要性的、重复规定性的文件，不予编号、不予制定，对那些可发可不发的规范性文件，可以一律不发。只有从数量和质量上进行统一把控，严格遵循“权力法授”原则，才能更有效遏制任性的“红头文件”。再配合一定时间段的文件事后审查、清理，才更能保证行政法规性文件的权威性、严肃性。