罗来军：农村改革新局面需防止“冒进”

中共中央和国务院近日发布中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，标志着我国的农村改革大业又将迈上一个新的台阶，继续创建农村改善、农业发展和农民进步的新局面。该文件从新的发展阶段和形势出发，针对当前重大问题提出了多项方针举措，涉及转方式、调结构、促改革的多个方面。那么，如何更好地落实文件精神和执行文件措施，仍然是一项不容忽视的挑战。我们需要防止“冒进”的问题，以便更好地落实文件，并减少执行偏差以及所带来的风险。

中央一号文件中提到的“三区” “三园”建设、土地流转改革、旅游产业和特色村镇建设等方面，是比较容易出现冒进的领域。冒进会严重妨碍文件的落实效果，甚至会造成更大的危害。为此，在新年伊始，提前提出防范冒进的意识以及及早思考相应的应对办法，对严格执行中央一号文件来讲是非常必要和重要的。

“三区”是指粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品优势区。文件指出，以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区;制定特色农产品优势区建设规划;鼓励各地争创园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区。在当前对地方政府决策缺乏足够约束的条件下，一些地方政府会对中央文件或者中央政府的政策导向出现过度反应，即当地并不具备建设粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品优势区的基本条件，但是，出于积极响应中央号召和做出政绩的考虑，组织大量的人力、物力、财力进行创建和申报，导致严重的低水平建设和重复建设。

与“三区”建设相类似的是“三园”建设，即产业园、科技园、示范园。文件提出，以规模化种养基地为基础，依托农业产业化龙头企业带动，聚集现代生产要素，建设“生产＋加工＋科技”的现代农业产业园;提升农业科技园区建设水平，建设农业科技成果转化中心、科技人员创业平台、高新技术产业孵化基地，打造现代农业创新高地，支持园区产学研合作建立各类研发机构、测试检测中心、院士专家工作站、技术交易机构等科研和服务平台;深入实施农村产业融合发展试点示范工程，支持建设一批农村产业融合发展示范园。“三园”建设是比“三区”建设更容易出政绩的地方，这是因为产业园、科技园、示范园均涉及到科技与产业问题，科技与产业属于当前阶段的热点问题，容易体现政绩观。而且，“三园”建设的标准比较模糊，地方更容易私拉乱建不具备基本水平和条件的各种研发机构、技术中心、创新基地、专家工作站。

对于土地问题，文件指出通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营;积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种;鼓励地方探索土地流转履约保证保险;落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法等。文件精神非常明确，对于土地流转要建立在农民自愿的基础上。而且，中央的其他政策也一直表明，农村的土地改革过程中，要保护农民的合法权益。

同时，我们必须认识到，农村的土地改革还是出现了不少问题，比较严重的是地方村镇组织以多种方式迫使农民流转和出让土地，给农民的回报是远远低于土地的基本价值的。作者曾到多地农村进行考察，接待人员在讲解当地的做法时，对中央精神的落实讲得非常精彩，高度替农民着想，并发力发展规模经营提高生产效率。但是，对实际的考察发现，无论是土地流转还是规模经营，都存在着谋取私利的问题和嫌疑。这些现象是农村进一步改革需要重视的，防止对中央政策的虚假落实。

中央一号文件中还指出，大力发展乡村休闲旅游产业，丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地;培育宜居宜业特色村镇，甚至打造“一村一品”升级版，发展各具特色的专业村。该文件的指向会刺激乡镇一级政府和组织加大旅游线路、民宿和养生养老基地、特色镇、专业村等项目的开发。如果能够合理利用当地优势资源，避免与其它地方的恶性竞争，当然是好事。然而，村镇一级出现项目盲目上马的冲动不得不防。过去有失败的教训，比如新农村建设，很多农村投入大量资源建设新农村，一些新建村落结果变成了废墟，严重的地方浪费了数百亿资金。

从规划的角度来讲，加大村镇一级开发的角度也值得忧虑。在我国的绝大多数地方，到当地考察时询问，几乎都有区域性规划，或者省市级规划。但是，在过去的各种规划之中，放到政府台面上的村镇一级的开发规划是不多见的，虽然很多村镇也有自己的发展路子。而该文件的开发村镇的指向，会加大村镇一级的规划力度，致使我国的规划基层化。我国需要警惕规划基层化趋势可能带来的危害，即投资更加碎片化、分散化、低级化和重复化。

罗来军 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授、中国方案研究院执行院长