吴祖荣：美国“入境限令”出笼和夭折的来龙去脉

美国司法部2017年2月16日向法院提交的文件称，总统特朗普将“在最近的未来”发表有关移民的新版行政令，以取代1月27日签署并发布的行政令，因此撤回针对此案向法院提出的抗告。被称为“入境限令”或“禁穆令”的总统旧版行政令将被废止。“入境限令”以防范恐怖袭击，严格禁止恐怖分子入境，维护国家安全为主要目的，内容包括回顾和调整难民身份审核和外国公民入境程序等，其中明确规定，90天内暂停向伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门和伊拉克等7国公民发放签证，120天内暂停所有外国难民入境，无限期禁止叙利亚难民入境。这项“入境限令”公布，并由入境和海关执法局实施后，引起美国内外一片发对声浪，国内示威游行抗议不断，欧洲和中东地区领导人和民众纷纷发表谈话，表示反对，敦促美国终止此项“入境限令”。美国“入境限令”激起移民政策千层浪。政策辩论、司法诉讼和法律调整，难有穷期。

“入境限令”出笼的背景

美国的移民政策不仅涉及数以千万计目前在美居住的外来移民的命运，而且关乎美国的法律、人才引进、劳动力市场、民族宗教政策、价值观，乃至公民对国家的根本认同感。涉及面之广可见一斑。众所周知，美国是一个移民国家，除少数印第安人外，所有美国人都是外来移民或其后裔。在过去400多年里，除黑人外，大约5000多万移民越洋过海从世界各地自愿来到美国。这些移民讲不同的语言，携带不同的文化习俗，代表不同的民族和宗教信仰。因此，美国常常被称为“种族大熔炉”或“民族百衲图”。但是，随着时代的变迁，美国的人口结构正在发生极其深刻的历史性变化。欧洲殖民者后裔白人美国公民在全国人口中的比重呈下降趋势，其主体地位在未来三、四十年中有可能被人口快速增长的拉美移民、黑人奴隶后裔和亚洲移民等少数族裔所取代。由于少数族裔人口的大幅增加，各个种族团体的差异不断扩大，民族认同感和利益追求目标呈多元化趋势;原有居民对新来的移民和难民的态度也已发生微妙变化。

正是在美国人口结构发生历史性变化的大背景下，特朗普作为共和党的总统候选人，着眼巩固白人的长期统治地位，采取把争取草根白人选民作为重点的竞选策略，强烈主张收紧移民政策，不仅要求严控新移民入境，公开呼吁在美国和墨西哥边境建造隔离墙，阻止墨西哥等拉美移民入境，而且决心对已在美国居住的新移民身份重新进行复查，并将有犯罪记录的非法移民遣返回国。由于严控移民入境本质上具有维护白人长久统治这一长远战略意图实属“天机不可泄露”，为掩人耳目，减少阻力，争取支持，特朗普把其苛刻的移民政策披上了防止恐怖分子等坏人入境、维护国家安全的美丽外衣。因此，特朗普上任后出台的“入境限令”与其有关移民政策的竞选言论是一脉相承的。

“入境限令”争议甚大，司法大战损害总统权威

特朗普“入境限令”的发布和实施没有提前预告，造成数万赴美旅客措手不及，有的到了美国机场不能入境，被迫滞留机场，也有的在外国机场有赴美签证和飞机票却被拒绝登机。伊朗一名4个月大的女婴急需赴美接受手术，但因“入境限令”无法成行，引起愤怒。特别是“入境限令”不分青红皂白，禁止7个穆斯林国家公民和所有难民在未来数月内入境，违背美国价值观和国际责任及义务，种族歧视特征明显，遭到美国内外一片强烈抗议和反对。美国遭受“911”恐袭后，奥巴马政府曾试图与广大穆斯林信徒改善关系，改进反恐策略，但没有取得成效。而现在，特朗普政府不能把极少数恐怖分子与广大穆斯林信徒加以区分，把矛头指向7个穆斯林国家的所有公民，可谓反恐战略战术的方向性错误。就在“入境限令”实施的第三天，即1月30日，华盛顿州就“入境限令”向联邦地区法院提起诉讼，明尼苏达州随后加入诉讼，指认“入境限令”损害就业、教育、商务以及居民的家庭关系和旅行自由，要求“入境限令”的相关条款在司法审理结案前不予实施。2月3日，主审法官罗巴特裁定，“入境限令”违背宪法精神，要求在全国暂停实施。根据美国法律规定和罗巴特的裁决，国土安全部和国务院随即发布了暂停实施“入境限令”的具体规定，赴美旅客又可像“入境限令”实施前那样入境。

然而，白宫认为，罗巴特的裁决逾越司法权限，干涉总统对国家安全事务的处置。 于是，司法部于2月4日向联邦第九巡回上诉法院提起上诉，要求在上诉期间紧急暂停执行罗巴特裁决。但经审理，司法部上诉于9日被驳回，上诉法院决定，维持暂停执行“入境限令”的罗巴特裁决。

移民政策收紧势在必行，但争论不会止息

改革移民制度，严格控制外国公民入境，提高合法移民门槛，清查规范移民居留条件，是特朗普政府的既定政策，不会因在司法诉讼中受挫而改变。为避免法律纠纷，特朗普将参考法院意见对“入境限令”作较大修改，发布新版移民政策总统令。事实上，有关移民制度改革的各项举措已经全面展开。根据特朗普1月25日签署的“促进边境安全和移民执法”的行政令，入境和海关执法局已加强对非法移民的打击力度，非法移民越境被拘捕后不再立即释放。目前在纽约州、加利福尼亚州等地对非法移民采取宽松政策的所谓“庇护城市”，已有数百名有犯罪记录的非法移民被拘捕，有的可能被遣送回国。在美墨边境修建隔离墙的工作也在积极筹划之中，原有的1046公里围墙将进行加固或修建，另将新建近千公里隔离墙， 以覆盖整个边境。

必须看到，由于不同族裔组成的公民团体利益多元化趋势的发展，以白人为主体的不少选民对非法移民的大量涌入不满。他们支持改革移民制度、收紧移民政策。另一方面，移民制度改革也面临诸多巨大挑战。一是不同族裔的选民因移民政策改革获得的利益不同，族群对立严重，索求大相径庭，共识难以形成。二是移民制度改革涉及面甚广，推进需要大量时间、财力和资源，要取得实质性成果困难重重。三是目前在美居留的无证非法移民多达1100万之众，如对他们的处置不当，就会引发新的矛盾，影响社会稳定。因此，特朗普政府的移民制度改革在民众的对立和争议声中能否取得成效、助益反恐斗争，难有定论。(作者是中国国际问题研究基金会研究员)