李岩：特朗普的对外战略，回归主流抑或尘埃未定？

特朗普上任迄今一月有余，对外战略的基本轮廓初显端倪。其核心对外战略主张主要体现在其上任之初发布的有关“美国第一”的外交政策宣示之中，该宣示将“以实力求和平”作为对外战略的核心，提出“击溃极端伊斯兰恐怖主义”、“重建强大军力”和“寻求符合美国人利益的贸易协定”三大重点议程。从期施政一月的情况看，上述三大重点不同程度上均已有所展现。就反恐而言，特朗普两次授权境外军事突袭活动，分别针对“基地”组织在也门和叙利亚的分支，直接增派地面部队打击“伊斯兰国”的计划也在酝酿之中。建军方面，特朗普责令五角大楼制定新的国家军事战略，各军种即将提出对2017财年预算法案的修订方案，增加军费支出将是基本趋势，据披露增加额将有300亿美元，这将全面逆转奥巴马任内严控军费开支的做法。对外贸易上，特朗普宣布退出TPP，重谈NAFTA，针对欧洲、中国、日本策划新的贸易政策。总体而言，特朗普已经在基于其对国际形势和美国作用的认知，着手落实其对外战略的基本构想，其思路和重点应该说是清晰的。

值得注意的是，特朗普政府就一些国际热点问题的看法，似乎已经有别于其上任之前，这突出表现在对于北约和东亚盟友体系、伊核协议、巴以问题、对华政策等相关表态和行动上。特朗普此前鲁莽、突变式的外交政策倾向，似乎出现了某种回归传统、回归既有主流政策的态势。无论这一变化是否反映了特朗普的相关政策出现了根本性转变，其背后蕴藏的动因无疑需要细致分析。

在笔者看来，特朗普当前面对的国内政治困境是其外交政策出现上述变化的重要动因。特朗普以其雷厉风行的作风，通过颁布行政命令、总统备忘录等方式就医改、移民、能源等重大经济社会问题全面出手，已然触动了多年形成的国内各方利益格局。建制派对其施政的抵触愈发高涨，两党、府会、行政与司法、联邦与地方、行政部门之间、执政团队内部的矛盾集中爆发。抵制“禁穆令”、迫使总统国家安全事务助理弗林辞职，堪称建制派对特朗普“夺权”的反攻倒算。对于缺乏政治经历的特朗普而言，如此恶劣的国内政治环境对其打击极大。

外交是内政的延续，内政困境不可避免地对特朗普的对外战略产生重大影响，现阶段看主要表现在两个层面：首先，相比于前任，特朗普的外交战略会更加是国内不同利益集团、不同部门、不同思想流派、关键幕僚或阁员相互争斗与妥协的结果。针对特朗普任何出格的政策倾向，各种势力都会千方百计寻求施加影响。内政复杂性的不断加深，决策主体多元化的扩大，内部力量牵制的显著增强，将对特朗普外交形成强有力的制约，其出台根本性政策调整的难度也随之加大。对特朗普而言，执政初期面对国内困境，对外政策回归主流或许是最安全的选择。其次是在技术层面，源于政治对立，特朗普核心执政团队久未完全到位，各部门中高层级官员欠缺严重，诸如国防部文职官员岗位空缺率高达75%。外交政策问题专业性强，执政团队的这一态势，特朗普想在短期内推出重大政策调整并不现实。

但是，特朗普一心求变的本质并未改变，从其在内政问题上落实竞选承诺的做法来看，目前尚不能对特朗普的对外战略做出定论式的评估或判断。回归主流政策，究竟是特朗普面对国内压力不得已而为之，还是反映其内心真实想法？将极端伊斯兰恐怖主义视作首要威胁，会否导致对外战略重心由亚太转向中东？“以实力求和平”的理念以及扩军思路，会否导致外交战略的军事化？对于这些重大问题，仍然有待观察。长期来看，“特朗普现象”激起的尘埃恐怕远未落定。

一是不能低估特朗普个人理念和行事风格的潜在影响。从其与外国领导人的会晤、通话等态势看，特朗普无疑更善于、更乐于依仗美国强大的国力根基，不拘小节，不屑规矩，在高层交往中更易于占据优势地位。

二是不能低估特朗普身边幕僚的智慧与影响。用特朗普的话说“他选拔的都是最聪明、最强硬等人”，班农、纳瓦罗、格林布拉特、马蒂斯、努钦等人均为各自领域的顶尖人物。

一旦团队到位，内部关系协调加以理顺，特朗普施展外交蓝图的时机或许才真正到来。

李岩 中国现代国际关系研究院美国所所长助理