辜胜阻：依托城市群，培育一大批小城市

回看过去一年，一线城市的房价涨了40%，一些二线热点城市涨了30%，而三四线城市“去库存压力仍然较大”，可谓是“冰火两重天”。这一现象折射出的，正是我国城市规模体系不够合理的现状。

快速城镇化需要更多城市载体为支撑。美国的城镇化率从20%提高到50%时，相伴随的是新兴城市大量涌现，城市数量由392个增长到2722个。反观中国，尽管城镇人口数量从3亿多人增加到7亿多人，但城市数量仍然停留在600多个，随着部分市改为区，城市数量不增反降。其中，小城市数量在过去十年间减少约100多个，小城市成为城市规模结构体系中的短板。

尤其值得一提的是，我国人口超过十万的特大镇有二三百个。这些特大镇的人口规模、经济规模和财力规模基本达到市的标准，但却仍然是镇。以浙江省温州市的龙港镇为例，常住人口已超过40万人，2015年全年实现地区生产总值226.9亿元，城镇常住居民人均可支配收入39780元。论经济实力与财力规模，龙港镇丝毫不亚于部分建制县。“镇”与“市”虽只有一字之差，但却区隔着农村与城市。

2015年我国常住人口城镇化率56.1%，但户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间相差16.2个百分点。这种低质量的城镇化模式已经成为制约我国扩大内需和长期经济增长的重要因素。在成为实质意义上的城市市民之前，农民工普遍具有“过客心态”，工作和生活有着很大的不确定性，他们经常最大限度地降低消费，增加储蓄。因此，只有解决“半城镇化”问题，消除农民工的“过客心态”，才能有效增加民间投资、带动消费，才能将农业转移人口的流动型消费转化为沉淀型消费，有效拉动内需，促进经济增长。

为解决这一问题，实现60%的城镇化率目标，中国需要更多的城市作为载体。当前应依托县城和特大镇，培育一大批新生的小城市。在未来相当长的一段时间内，有经济实力的县城的培育和特大镇改市将使一批新生小城市崛起，中国城镇化的城市载体会有十分快速的增长。通过优化城市规模体系，有利于改变目前大城市、特大城市严重人口膨胀，小城市凋敝且数量不足的分化局面。

推动特大镇改市可以显著增加中国的城市数量，解决农村人口就地城镇化问题，并让其成为老年农民工和农村老龄人口的归居之所。中国城镇化最重要的经验，就是成功阻止了贫民窟现象的出现。此前，几乎所有发展中国家的城镇化都将农村的贫困平移至城市。尽管中国没有贫民窟，但有6000万留守儿童，还有部分留守妇女和留守老人。

与此同时，应在以城市群为主平台的框架下，推进小城市培育。特大镇几乎大部分分布在长三角、珠三角、京津冀等大城市中间，可通过以大带小，推进城市群大中小城市协调发展。

当然，推进特大镇改市也面临不少难题，首当其冲是体制问题和行政成本问题。特大镇改市，如果仍按建制市的行政体制，也配齐“四大班子”，会产生极高的行政成本。特大镇改市的管理体制，应该采取横向大部制、纵向扁平化的方针，将几十个县级部门进行精简、整合，以降低行政成本，另外，县城和特大镇改市，也不能是与县平行的县级市，而应该是县辖县管市。(作者是第十二届全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员，本文由曲翔宇整理自作者在“中国区域经济50人论坛”成立大会上的演讲)