"十三五"扶贫成热点 法国"扶贫史"值得借鉴

【海客说】

2月21日下午，政治局集体学习，分析了我国当前脱贫攻坚的形势。2013年至2016年4年间，我国每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人，成就突出。农村贫困人口如期脱贫是全面建成小康社会的底线任务，也是十三五规划的重要目标。每年两会期间，扶贫的话题都是关注的热点。

其实，扶贫问题也曾困扰发达国家。旅外学者陶短房在本文中就介绍了法国的扶贫历史，拥有悠久的单一制国家历史和深厚社会主义土壤的法国，与中国有很多相似之处，对中国而言，具备独特的借鉴意义。

法式“扶贫”之路

法国是个具有悠久扶贫历史的国家，一些专家认为，早在16世纪波旁王朝时期，国王亨利四世（Henry IV）“让每户农民周末餐桌上都能有一只炖鸡”（Poule au pot）的政策，是欧洲最早以国家行政机器推进、而非由教会或私人推行的大规模扶贫体系。法兰西第一共和国、第一帝国、巴黎公社、第二帝国、第四共和国和第五共和国诞生之初，也都颁布过和扶贫有关的法令。这些法令共同的特点，一是自上而下、全面推行，二是将“扶贫”与促进就业相挂钩，历届法国政府不同程度强调“扶贫的目的是鼓励就业而非保护失业”，强调“帮助那些急于找回工作者尽快重返工作岗位”，三是强调公平性，对妇女甚至外国人一视同仁。

2001年，当时处于左右共治（总统希拉克Jacques Chirac为右翼，总理若斯潘Lionel Jospin为左翼）非常时期的法国，在一片争议声中通过了号称“当代一切法国扶贫计划根基”的“就业补助金”计划。该计划的基本特点，就是设立门槛极低的“就业补助金”（PPE），尽可能“让所有需要帮助的穷人受益”。

然而最大的优点同时也是最大的缺点：2013年统计显示，PPE受益家庭数多达500万以上，按平均每户3口算总人数约1500万左右，几占法国总人口比例1/4，而同年法国全国贫困人口仅860万（占总人口14%），过高的覆盖率让“扶贫”在很大程度上变成了“给大家发奖金”，且数量少（最初设立时每户年收益不过相当于几百欧元）、批准周期长（一般要等一年），因此被认为“隔靴搔痒”（2011年法国审计院报告显示，通过领取PPE脱困者仅占6%）。

2009年“次贷”危机席卷法国，当时的萨科齐（Nicolas Sarkozy）中右翼政府扶贫高级专员伊尔施（Martin Hirsch）提出，在1988年开始实施的“最低收入补贴计划”（RMI）基础上，设立一套“更精准扶贫”的新体系，以更好地帮助那些暂时被甩离职场、但仍有意愿重返的贫困家庭和个人，这套新体系在经过大范围地方试点实验后，经法国议会批准，于2009年7月1日起实行，这就是“积极互助收入计划”（RSA）。

RSA最初的设置门槛，是月收入不满524.68欧元（1994年贫困线标准的一半）、年满25岁的法国公民或在法国合法居住满5年的外国公民。如果法国公民离开法国国境，3个月后将无法享受RSA。自2010年9月起，18-24岁的年轻人中符合“在法国有固定寓所”、“过去三年间曾工作至少3214个小时或已至少有两年全日制工作历史”者有资格申请RSA，但并非人人都能申请成功，有子女或孕妇需要照料者优先。

2009年的RSA个人补贴数为454.63欧元，家庭规模不同，补贴数也不同。根据2017年1月3日的最新公式，单身汉RSA个人基准补贴为每月535.17欧元，每增多一个未成年子女增加214.06欧元；双亲家庭RSA个人基准补贴802.79欧元，每增多一个未成年子女增加数同上；离异者RSA个人基准补贴687.17欧元，每增多一个未成年子女增加229.06欧元。

自2015年1月1日起，RSA分为 “基准”和“活动”两类，分别适用于“无工作状态”和“半工作状态”（有工作和收入，但低于最低贫困线），对于后者，RSA会先扣去受益人实际获得收入，只补足其收入和RSA标准间的差价。根据2017年2月2日法国政府官方公报，自2017年4月起，除非特殊情况，RSA的准入标准和发放金额每3个月修改一次。

RSA可在法国正常行政福利体系（如Caf或社区中心）申请，自2017年2月21日起可在线申请。一般而言，申请者会在一个月内被约谈，如果获准，一般隔月就能收到补贴。

自2015年1月1日后，RSA可以用诸如“职业培训”等有偿服务方式“折给”，而不一定全数支付现金。RSA是“免税福利”，受益人无需为此缴纳任何税负。

除了每月基本“扶贫福利”，RSA还将诸如“圣诞红包”、“住房津贴”等福利逐步纳入，法国政府有意将原本多头并进的福利体系，逐步统一纳入RSA体系中。

“任何福利都来源于税款”，RSA也不例外，除正常从所得税和财政收入中拨付外，法国还从2008年（也即较RSA体系生效更早一年）就在全国范围内对全体纳税人加征1.1%的RSA特别税。

RSA体系在“法国式扶贫”中发挥了重要作用，据法国官方最新（2016年9月）数据，目前有184万户、600万人全部或部分受惠于RSA体系，同比减少3%，官方称“这表明扶贫收到成效，部分受益者已无需再依赖RSA”。

负面意见

对于“法国式扶贫”的反对和负面意见，主要来自以下方面：

——“劫贫济贫”：法国人民运动联盟（UMP，现法国共和党）法律事务发言人道布莱斯（Marc-Philippe Daubresse）等人曾指出，RSA税对不同收入者“一视同仁”是“最大的不平等”，因为刚过低收入线者的负担肯定明显高于富人，而他们因丝毫享受不到RSA，结果等于是让穷人去帮助另一些穷人，而富人非但负担如九牛一毛，许多人索性移居国外避税。

——奖懒罚勤。尽管初衷是“鼓励恢复工作”，但实际情况却有偏差。《世界报》2011年10月披露，巴黎13区慈善机构“面包渣协会”所建全国最大“流浪汉收容中心”，平均每天接待360人，其中32%在26-35岁之间，他们安享RSA无意工作，因为“找到的工作收入都不到RSA下限，这样一来每赚一分钱RSA就减少一分，还不如索性不干，反正挣得一样多”。

——财政负担沉重。最初RSA计划每年支出20-30亿欧元，但2017年法国财政部数据显示，RSA当年总支出已高达79亿欧元，超支逾150%。

除了RSA，法国其它“法国式扶贫”项目，如早在上世纪60年代便开始推广的“廉租屋计划”（HLM）和“公校教育平等计划”，也都存在“一大二公”的问题。HLM规定每个新造楼盘中20%为廉租屋，结果造成法国几乎每个社区都存在贫富混居问题，加剧了社会矛盾，而由HLM衍生的“贫者居住保障计划”为私宅出租设置重重限制（包括冬季不得随意驱逐租客，哪怕租客违反租约或不交房租），这些措施增加了公私负担，却无形中培养了一些“刁民”。

法国著名社会学家梅达（Dominique Méda）认为，现行包括RSA等“法国式扶贫”体系需要进行更精准的修改，以提高扶贫效果，减少不必要的浪费、虚耗和副作用，她援引统计学家马克（Céline Marc）等人的数据指出，“不到1%”的受益者在享受“法国式扶贫”后重返工作岗位（依据是近年来法国青年失业率的波动率），而与此同时，更无助、更需要帮助的一些群体，却因为大量扶贫福利被广大人群所“稀释”，而只能得到杯水车薪的帮助。

对中国的借鉴价值

“法国式福利”之所以在欧美独树一帜，和法国本身拥有悠久的单一国家历史和深厚社会主义土壤有关。

和美国强调“大政府小社会”、认为“扶贫更多靠市场和非盈利组织”不同，法国朝野普遍认为“扶贫是政府的事”，认为“社会公平、平等是天经地义的”，因此即便右翼上台，也仍然会推动自上而下的政府扶贫（RSA、RMI乃至HLM等构成“法国式扶贫”的几大关键体系，大多是在右翼执政时推出的，因为右翼执政推出这类政策不会在国会被左翼政党阻击，而倘是左翼政府执政，右翼政党则往往会这样做），只是会更强调“救急不救穷”——但执行的结果却总是会演变为“救穷”。

作为西方最大的单一制国家，法国在扶贫方面一直推行“全国一盘棋”，强调资源的统一调配，而非如英、美、加拿大、澳大利亚等国那样，每个省（州）甚至每个郡都自行一套。这样做的优势是整齐划一，便于推广，可集中资源办大事，弊端则是不能因地制宜，客观上反倒造成厚薄不均，且庞大的执行体系往往带来官僚主义严重、效率低下等问题。

因为社会主义平等思想深入人心，“法国式扶贫”在强调平等方面不遗余力，有时甚至“过犹不及”。如刻板要求每个楼盘都要安排廉租屋，每个社区都要混居贫富，以及在小学、中学甚至大学频繁对调师资以“取消重点学校的优越性”等等。

中国同样是单一制国家，“不患寡而患不均”的思想历史悠久且深入人心，“扶贫是政府的义务”观念约定俗成，当前也同样遇到“平等”和“效率”的两难矛盾。从这个意义上讲，“法国式扶贫”对于中国而言，具备独特的借鉴意义。

（陶短房，旅加学者，海外网专栏作者）