蔡继明：建议扩大农村集体土地承包权流转范围

■农村剩余劳动力转移和农民工进城，首选的是设区(地级)以上的大城市，要求全家迁入地级以上城市的农民无偿放弃原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，与《全国主体功能区规划》提出的构建“两横三纵”和“集中均衡”的城市群战略相悖。应该探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制，从而鼓励农村转移人口向大中城市集中。

农地经营规模异常狭小严重制约农业现代化进程

2015年全国耕地20亿亩，农民户均8.7亩，约为世界平均水平的1/6，约为美国的1/360。虽然都被称为“小规模” 经营，但中国和日本的耕地/劳动力要素丰度(丰饶度，即富集和丰富程度——编者注)相比，仍然有较大差距。日本农户的耕地平均约为100亩，已达到我国多数地区的规模经营的标准;而我国目前农地经营规模达到50亩以上的农户，大概只有350万，共经营了3.5亿亩土地。到目前为止，我国2.3亿农户中大概只有6800万农户或多或少流转了土地，流转面积只占全部承包土地面积的三分之一。若全国农村达到每户100亩的规模经营水平，需要把现有90%农户的土地转移到10%的农户手里，这无疑是一个极其艰巨又必须完成的战略转移。

“三权分置”的效应

最近，中共中央和国务院《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称“意见”)提出，在农村集体土地所有权与农户承包经营权两权分离的基础上，进一步将土地承包权与经营权分离，实行集体土地所有权、土地承包权与土地经营权“三权分置”。

“三权分置”顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐。但是，“意见”在强调放活“经营权”的同时，又严格限定农地承包权只能在集体经济成员内部发包和流转，这恐怕又会在一定程度上影响土地规模经营的实现。

农地承包经营制改革应在原有合理的法律基础上推进

首先，现行《农村土地承包法》(以下简称《承包法》)是允许集体土地发包和转包给非集体经济组织成员的。《承包法》第四十七条和第四十八条规定：农村集体经济组织的成员(农户)有权和优先享有承包经营农村集体土地的权利，并享有承包经营权流转的优先权，但并不排除非集体经济组织成员依法直接获得农村集体土地的承包经营权，也不排除农村集体经济组织成员将承包经营权流转给非集体经济组织成员。

其次，现行《物权法》第四十条、第五十九条(一)、第一百二十八条规定，农村土地承包经营权属于《物权法》保护的用益物权，而用益物权人有权对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，农村集体亦有权将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，集体经济成员也可以将土地承包权转让给非集体经济成员。农村集体有权将土地发包给本集体以外的单位或者个人。

“意见”将分离后的农地承包权认定为集体所有制成员权，非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地，农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意;流转其土地经营权的，须向农民集体书面备案，经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，也须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。这些规定又会在很大程度上限制农村土地的流转，以及农民土地财产权益的实现，因而不利于农地适度规模经营的实现和农民工的市民化。

进一步深化农地承包制改革

首先，政府不能强迫农民流转或放弃农地承包权，如《承包法》第二十六条第二款所规定的：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

农村剩余劳动力转移和农民工进城，首选的是设区(地级)以上的大城市，要求全家迁入地级以上城市的农民无偿放弃原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，与《全国主体功能区规划》提出的构建“两横三纵”和“集中均衡”的城市群战略相悖。应该探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制，从而鼓励农村转移人口向大中城市集中。《承包法》中的这一条款，正是需要通过总结农地“三权分置”的经验而加以修改的。

政府也不能限制农民土地承包权的流转，而应按照《承包法》第三十三条所强调的土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。随着越来越多的农民进城务工落户和迁徙定居，传统的村落有的兴盛，有的衰亡，彼此之间的合并重组已不可避免，这必然要求农地承包权的流转跨越原集体经济组织的界限，甚至不同村落的集体土地所有权也难免会发生相应的转移和重组。农地制度的安排，应该顺应这一城乡关系变革和农村传统社会变革的历史潮流，而不能成为阻碍这场变革的桎梏。

随着工业化、城市化和农业现代化的推进，城乡之间、城市之间、乡村之间的人口流动会愈加频繁，规模也会越来越大，农村集体经济组织的改革和发展方向应该是开放的，既要允许原有的成员进城落户之后通过转让土地承包权而放弃其成员权，也要允许外来的人口通过接入承包权获得集体经济组织成员权。特别是在农村集体资产(包括土地)股份化之后，农民初始获得的集体资产的股份完全可以自由转让给任何单位和个人。

蔡继明(全国人大代表、民进中央常委、民进中央经济委员会主任，清华大学政治经济学研究中心主任、教授)