许世铨：中美联合公报当然对美具有法律约束力

《环球时报》3月14日刊登了迈克·格林先生的一篇文章，标题是《中美需争取理解彼此的担忧》。文章的立意很好，中美之间增进在重大问题上彼此立场的了解，是推动两国关系健康发展的重要环节。文章阐述了中美两国在美国的“亚太再平衡战略”、“萨德”以及台湾问题上的立场差异，并提出:“展望未来数年，美国应该尽量争取理解中国的担忧，中国也应如此。”

笔者对此完全赞同这一观点。作为呼应，笔者仅就台湾问题表达一下中国很多人对美国对台政策的“担忧”，以及笔者的相关看法，以便相互切磋、增进理解。

格林先生在文中提到：“美国和中国对一个中国的解释有点不同。我想中方把中美三个联合公报视为协议，主要是觉得美方尊重其对公报的解读，但是我们并不认为它是协议，因为它(们)从未经过国会批准。”他还认为：“特朗普政府理解的一个中国政策意味着我们反对‘台湾独立’，反对海峡两岸任何可能改变现状的单边行动。我们尊重一个中国概念和‘与台湾关系法’。基于该法案，美国在一定界限内，会对台湾提供更多支持，这可能令中美关系变得有点紧张。”

格林先生曾任职白宫国家安全委员，对美国对台政策的解读应当是准确的。正因为如此，笔者认为应当提出个人对这个问题的看法，所谓“真理越辩越明”。

首先是三个联合公报和“与台湾关系法”问题。美国政府声称它奉行的一个中国政策是“基于美中三个联合公报和‘与台湾关系法’的”。把性质对立、相互否定的中美三个联合公报和“与台湾关系法”强行组合成一个政策，这在国际关系史中是罕见的。

在这个问题上中国政府的立场是明确的。1979年4月19日，邓小平在会见美国参议院外交委员会主席佛兰克·丘奇为团长的代表团时即尖锐地指出:“中美关系能够正常化的政治基础，就是承认只有一个中国。现在这个政治基础受到一些干扰。对你们国会通过的‘与台湾关系法’，中国是不满意的。这个法案最本质的问题，是实际上不承认只有一个中国。” 曾在卡特政府时期任国务院副发言人的容安澜在他所著《悬崖勒马》一书中指出，美国一个中国政策根深蒂固的依托是“台湾地位未定论”。基辛格、尼克松当年访华时仅承诺，美国官方公开表态不再提“台湾地位未定论”，但美国至今“从未放弃美国在这个问题上的正式立场，虽然不再给予明确的表述”。为基辛格访华做准备，1971年初美国就台湾问题拟定了一份“国家安全研究备忘录”(NSSM-106)，总结了当时美国在台湾问题上的立场：

“自朝鲜战争以来，我们在台湾主权问题上采取的立场是，它是一个有待未来国际解决的未定问题。因此，我们一直避免声明我们视台湾为中国的一部分，同时也避免暗示这个岛屿另有主权的声明。我们承认中华民国政府合法地占有和行使对台湾的管辖权，其省会是台北。不过，我们是把中华民国政府作为它控制的那片领土上事实的政府而与之交往的。至少在过去5年中，我们避免公开声明承认中华民国政府是全中国的合法政府，但是我们也避免挑战中华民国政府所声言的这种地位。”

虽然美国官方不再公开鼓吹、措词也可能不同了，但NSSM-106所表述的立场至今仍是美国政府的“潜政策”。

美国政府强行把“与台湾关系法”塞进一个中国政策中，还凸显了美国对华政策的两面性和两手策略。当它需要维护和发展与中国的关系时，他会誓言恪守美中三个联合公报;当它需要干涉台湾问题、阻挠中国推进国家统一的努力时，或为了应对国内政治需要，它就祭起“与台湾关系法”。

美国还刻意贬低中美三个联合公报的国际法效力。《八·一七公报》签署的第二天，时任助理国务卿的霍尔德里奇在参议院外委会作证时称，公报“不是一份条约，也不是一个协定，而是一个说明美国今后政策的声明。我们打算根据我们的理解来执行这个政策”。容安澜在他的书中指出：“美国政府的立场是，所有三个公报都提出了美国和中国的‘平行的、相互关联的政策声明’而不是国际协定，因而‘没有赋予任何一方根据国际法所承担的义务’。” 美国有些人还宣扬国内法高于国际协议的理论。

但是，国际上和美国国内都有人持和美国政府不同的立场。根据国际法院(ICJ)对类似案例的处理，许多人认为，中美联合公报构成国际协议，它们的确拥有具有约束力的国际协议的性质。同样据《悬崖勒马》一书，卡特政府的国务院法律顾问赫伯特·汉塞尔认为，中美三个联合公报的国际法效力并没有因为“与台湾关系法”的制定而改变。他说：“‘与台湾关系法’是国内立法，在美国境内具有法律效力;但是，对中国而言，国会不能单方面取消中国以前在这些公报中获得的权利，也不能解除美国以前在这些公报中对中国承担的义务。”

其实，《奥本海国际法》对此也有明确的阐述：“宣言是正当地被视为国际协定的，因而宣言的法律效果是受条约法的支配的。”“由主要代表签署并包括一致同意的结论的官方声明，如果这些结论包含有明确的行为规则，则可以被认为对有关国家是有法律上的约束力的。”

从上面所述情况可以看出，中美三个联合公报对美国是具有法律约束力的。遵守三个联合公报的文字和精神，不仅是中美关系健康发展的基础，它也关系到美国的国家信誉，是作为一个国家应有的担当。(作者是中国社会科学院台湾研究所前所长)