邢广梅：警惕日本离岛发展战略新动向

近日，日本政府做了两件与离岛相关的事情：实施《有人离岛保护相关特别措施法》以及完成对273个无人居住离岛的国有化登记。可以说这是日本实施“离岛发展战略”的阶段性成果。前期“购岛”事件、加强西南诸岛防卫以及力图将冲之鸟由礁变岛等，均是这一发展战略的具体实施。这究竟是一个怎样的战略以及该战略会对东海安全形势产生怎样的影响等，是我们预测日方采取下步行动以及我国有效应对的前提。

根据日本国土交通省2012年的统计，日本共有6852个岛屿，除本州、北海道、九州、四国、冲绳本岛等5个岛屿外，其他6847个均为离岛，面积占日本国土总面积的1.38%，其中有人离岛418个。日本国土面积37.8万平方公里，世界排名第61位，靠500余个可作为基点的离岛主张到447万平方公里的海洋管辖面积，成为世界排名第6的海洋国家。

1953年日本颁布《离岛振兴法》，之后陆续颁布了一系列有关或涉及离岛振兴与保全的政策与法规，如2007年《海洋基本法》、2010年三部离岛法律等，逐步构筑起日本的离岛发展战略。这一战略的核心是以法规政策及机构建设为保障，通过振兴和保全离岛，达到保全日本领海与专属经济区、确保海上交通安全、开发与利用海洋资源、保全海洋环境以及应对周边邻国对日本海上权益“侵蚀”的目的。其着眼点以往在振兴经济，现在突出安全保障，同时兼顾经济发展。可以说离岛发展战略是日本海洋战略的重中之重，是基于国际海洋法的发展、日本离岛现状以及海上安全保障需求逐步形成的。

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)1994年生效，其确立的专属经济区等制度为像日本这样的资源贫乏国带来了巨大的海洋潜在利益。《公约》规定岛礁作为基点可以本身或者辅助大陆主张1550余平方公里的领海、43万平方公里的专属经济区以及面积更大的大陆架，其中所有的资源均归岛礁所属国所有，并且所属国对上述海域具有海洋环境保护等专属管辖权。而上述主张能否成立关键要看拟作为基点的岛礁是否符合《公约》规定。如主张拥有专属经济区的岛屿必须能“维持人类居住或其本身经济生活”等。

日本主张有四百余个作为领海基点和99个作为专属经济区基点的离岛，其中有不少没有名字，所有者和管理状况不明确，且存在被外国资本购买的情况，同时以冲之鸟为基点主张专属经济区受到国际社会的质疑。为此，日本逐步对包括这些基点在内的离岛进行调查、统计、测量、命名、国有化，以及实施由礁变岛计划。如2008年向大陆架界限委员会提交冲之鸟礁拥有外大陆架的申请，2011年完成23个可主张专属经济区的离岛的国有化等。这些岛礁有与中俄韩存在领土争端的钓鱼岛、南千岛群岛、独岛，有与俄韩中临界的边陲岛，如礼文岛、对马岛及与那国岛，有日方拟主张专属经济区的南鸟岛、冲之鸟等。其建设管理的重点是保全作为领海基点的离岛，移民、扩建作为专属经济区基点的离岛，以此为依托得到尽可能多的国家管辖海域面积以及其中的资源;发挥岛屿海上天然屏障作用，基地化国境边陲岛，尽可能多地扩展本国的战略纵深。其中的重点方向是针对中国的西南诸岛。

未来我国需重点关注如下动向：一是日本对钓鱼岛及其附属岛屿的进一步管控，防止其得寸进尺，采取测量、户籍化、建立观测站甚至登岛等行为;二是扩建及基地化冲之鸟，固化其专属经济区主张;三是加强西南诸岛的防卫建设，如与那国等边陲岛的军事化进程，离岛防卫部队的建设升级等。

可以预计，在以离岛发展战略为主要内容的日本海洋扩展战略的实施布局下，东海将难有安宁之日，包括中国在内的邻国需提起十二分警惕应对随时可能出现的新挑衅。(作者是海军军事学术研究所法律室主任)