牛新春：耶路撒冷，美国还能悬崖勒马么?

在美国总统特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都后，这一决定在伊斯兰世界引起的抗议之声一浪高过一浪。12月13日，由土耳其倡议召开的伊斯兰合作组织特别峰会发表公报，宣布承认东耶路撒冷为巴勒斯坦首都，并呼吁国际社会也予以承认。同一日，沙特国王萨勒曼也表示反对美国的决定，呼吁保障巴勒斯坦以东耶路撒冷为首都独立建国的合法权益。

这无异于伊斯兰世界的重拳反击。耶路撒冷作为三大宗教的圣城，历史上曾数十次酿成尸横遍野、血流成河的大惨剧。当然，历史不会完全重演，这次的危机不可能引发大规模战争，但历史教训不能忘记。帮助美国悬崖勒马的机会之窗尚未关闭，需要国际社会共同努力。

三个选项

承认耶路撒冷为以色列的首都，并非特朗普调整对以色列政策的句号，甚至不是逗号，而仅仅是个顿号。美国正在密切观察事态发展、各方反应，以便权衡利弊。目前，至少有三种选择摆在特朗普的办公桌上。

第一，原则上维持模糊立场，行动上一事一办。特朗普承认耶路撒冷为以色列首都，但是没说哪个耶路撒冷是以色列首都。这绝对不是疏漏，而是为未来选择预留空间。耶路撒冷分为东西两部分，西耶路撒冷是以色列事实上的首都，以色列主要国家机关都在西耶路撒冷，但没有得到国际社会承认。

以色列事实上控制着东耶路撒冷及其周边地区，并且修建犹太人定居点，但这里的主要居民是巴勒斯坦人，国际上普遍承认东耶路撒冷是被占领土。未来，特朗普可能继续保持模糊立场，不澄清以色列的首都是西耶路撒冷还是整个耶路撒冷，把开放性选择作为一张牌来打，既可偏向以色列也可支持巴勒斯坦。

但是，在具体事务上美国却无法骑墙。此前，美国不承认以色列对东耶路撒冷的主权，奥巴马、特朗普以总统身份到访以色列参加活动都十分注意微小细节，怕引起误解。未来，特朗普若不明确表态，美国官员、军人能否以官方身份进入东耶路撒冷，恐怕只能一事一议，且每次都会引起纷争。

第二，宣布包括西耶路撒冷和部分东耶路撒冷的领土，甚至整个耶路撒冷都是以色列领土，面向悬崖再往前迈一步。特朗普此次只字未提巴勒斯坦对东耶路撒冷的权力，仅表示美国对耶路撒冷的最终地位不持立场。未来，不排除美国进一步澄清立场，明确把整个耶路撒冷都包括进来。事实上，特朗普在声明中依据的美国“1995年耶路撒冷法”中就规定，整个耶路撒冷都是以色列首都。目前，国际舆论也普遍认为特朗普指的就是全部耶路撒冷。若此，美国就是在“两国方案”的棺材上打下了最后一颗钉子。

第三，澄清只承认西耶路撒冷是以色列首都，延迟“迁都”行动，最大程度上控制损害。近30年来，历届美国政府都支持建立巴勒斯坦、以色列两个国家的“两国方案”，东耶路撒冷为未来巴勒斯坦国的首都，尽管美国政府并未公开承认这一点。若特朗普只承认西耶路撒冷是以色列首都，只是破坏了耶路撒冷地位未定论的国际共识，“两国方案”还有救。若其能进一步承认东耶路撒冷为未来巴勒斯坦的首都，就能最大程度安抚巴勒斯坦、阿拉伯世界。

有牌可打

特朗普政府最终会选择哪个选项，取决于有关各方的反应程度、反应方式。国际社会普遍反对特朗普的大冒险，有关各方手中也都有牌可打，但每张牌都是好坏参半。

巴勒斯坦人民已经上街，但是很难形成第一次、第二次巴勒斯坦人民大起义时的效应。阿巴斯政府可以退出奥斯陆框架、终止美国调停巴以冲突的资格、停止同以色列的安全合作、建立同哈马斯的军事合作、鼓动武装起义，这些选项都是重量级的，但都是“杀敌八百自损一千”。

阿拉伯国家的政府则处境尴尬，一方面要面对国内的强大压力，另一方面又都是美国盟友，目前关系都不错。这些国家的领导人虽心有怨气，必会强烈谴责，但恐怕不会实质性对抗美国。阿盟、海合会等阿拉伯国家组织可召集紧急会议，也可撤回关于解决巴以问题的“阿拉伯倡议”，但是挑头国家会认真思考美国的反应。

欧洲同美国渐行渐远，是外交上谴责美国这一决定的主力军，但是内部出现分裂迹象。近年来，欧洲主导国际制裁以色列定居点的BDS运动(抵制、撤资、制裁)，瑞典等国家开始承认巴勒斯坦国家，目前全球有138个国家承认巴勒斯坦国。但欧洲内部分裂却不容忽视，亲以国家可能效仿美国。例如捷克在特朗普讲话数小时后就承认西耶路撒冷为以色列首都、东耶路撒冷为未来巴勒斯坦首都。

俄罗斯已于2017年4月承认西耶路撒冷是以色列首都、东耶路撒冷是未来巴勒斯坦国的首都，比美国先行一步，但少走半步，仍然占据谴责美国的道德高地。2015年以来俄罗斯在中东的影响力大增，拥有制衡、削弱美国的能力。

形成合力

过去20年“基地”组织、“伊斯兰国”在国际政治中掀起的惊涛骇浪表明，任何人、任何国家都不能置身于中东动荡之外。笔者认为，当前需要全世界爱好和平的力量联合起来，迫使美国未来作出正确选择。在全球范围内，仍是反对力量占绝对优势，即使在美国反对者也居多数，以色列国内则分裂严重。而如果国际社会力量各自为阵，不能形成合力，就难以对美国政府形成有效压力。

巴勒斯坦政府、阿拉伯国家、欧洲、俄罗斯等均有意制衡美国，但都不可能单独采取激烈措施，国际社会因而陷入集体行动的困境。如果有关各方之间能有效沟通、积极配合，则能谋求更好的结果。国际机制是解决集体行动困境的有效途径。8日，联合国安理会15个理事国中，美国之外的14国共同谴责美国，就开了个头。

国际社会谴责美国政府的决定，看上去不会改变地面上以色列控制整个耶路撒冷的事实，似乎不具有实质意义。然而，过去10年巴以问题的性质发生变化，从近身肉搏转向远距离道义博弈，国际社会围绕巴以问题的斗争实际就是道义制高点、合法性的争夺，象征性就具有实质意义。因此，只有联合起来形成排山倒海的压力，才可能迫其迷途知返，保住巴以和平的最后一丝希望。(作者是中国现代国际关系研究院中东所所长)